Lo económico de la educación

Importancia de la matemática en el desarrollo del pensamiento científico y tecnológico*

2010-11-27T21:03:00.000-08:00

Introducción
«La nobleza española, y por ende la peruana, consideraba por lo general depresivo el trabajo industrial.»
Jorge Basadre – La iniciación de la República

En el Perú, alumnos y profesores de instituciones educativas públicas están siendo presionados cada vez más por el gobierno y los organismos supranacionales (particularmente, Banco Mundial) para entender y aceptar la importancia cada vez creciente de ciertas áreas del conocimiento que, según las nuevas teorías del desarrollo humano y crecimiento económico, operan como fundamento del denominado mecanismo impulsor y sostenedor del crecimiento y desarrollo moderno, a saber: La competitividad. Esta estrategia, perfilada por las recurrentes capacitaciones masivas a profesores y la mayor asignación de tiempo en la programación curricular de las instituciones educativas a las denominadas áreas prioritarias, muchas de las veces carece del debido apoyo de profesores, estudiantes y padres de familia, o tal vez -especulando- resulta teñida de un escepticismo fundamentado por las continuas frustraciones de las políticas educativas.

Entre las áreas del conocimiento declaradas prioritarias desde hace un poco más de dos lustros en el Perú, y con mayor tiempo en otras latitudes, merece destacar a la matemática. Sin embargo, la importancia que debiera tener ésta resulta a la fecha incomprensible -y muchas veces desdeñada- por propios y extraños a la educación.

¿Es posible, ante el evidente fracaso académico del típico estudiante peruano, documentado por los resultados en las pruebas de rendimiento tanto nacional como internacional, mejorar radicalmente su nivel académico en el área de matemática y por tanto sentar las bases definitivas del pensamiento científico y tecnológico en el país? La respuesta es sí, y para ello debemos seguir impulsando sin cesar políticas de Estado, como lo vienen haciendo el Consejo Nacional de Educación y otros organismos de la sociedad civil en la dirección y prioridades establecidas, acompañadas por supuesto de otras medidas, igualmente radicales por su accionar en el tejido social. Entonces, las medidas que propongo, sin duda nuevas en el país pero longevas en lo concerniente a su aplicabilidad entre naciones ubicadas a ultramar y con eficacia demostrada, las presento como temas y son los siguientes: i) Ethos de la sociedad moderna; ii) acerca del futuro: ¿Orden o desorden?; y, iii) «Hacer matemática o educación matemática»

A continuación desarrollamos cada uno de los temas.

Ethos de la sociedad moderna

La sociedad moderna, es decir: La que hace gala en el presente de un Estado que ubica en primer lugar de las prioridades a personas discapacitadas, de roles casi similares entre hombres y mujeres al momento de ocupar un puesto de trabajo, de esperanza de vida casi rayando las ocho décadas, de respeto al peatón por parte del conductor de automóvil cuando cruza la calle, de servicios públicos -incluido el educativo- que operan la mayoría de las veces con eficiencia y eficacia, en fin: De poblaciones que registran en las estadísticas oficiales de los organismos internacionales elevada calidad de vida, necesita para su desarrollo de personas que hagan evidente ciertas conductas, es decir: Un ethos particular.

Alain Peyrefitte, por suerte, ha registrado en sus trabajos de investigación el tipo de conducta de la persona que habita en la sociedad moderna o desarrollada. En su opinión (Peyrefitte 1997:45):

“El comportamiento de desarrollo es aquel en que prevalecen la libre exploración de las posibilidades, la búsqueda de la innovación y la competencia de talentos. Se le opone el comportamiento de resistencia al cambio.
(…)
Proponemos que se denomine ethos de confianza competitiva a esta disposición del hombre de esquivar el control genético propio de la especie y reemplazarlo por la motivación autodeterminada a participar personalmente en un proyecto destinado a modificar el entorno.”

Por tanto, la modernidad exige de las ya conocidas formas de proceder de la persona ante los problemas una en particular que, razonando en función de un riesgo medido, potencie la innovación y la competencia, ambos fundamentos al mismo tiempo del éxito económico de sus habitantes, que amplificado en un concepto mayor, les permita ocupar los primeros lugares en el ranking del Desarrollo Humano.

En cambio, una sociedad premoderna es aquella que presenta las siguientes características (Ibíd.:23-24): Carencia de movilidad social, hostilidad a toda idea nueva o innovadora, población fragmentada según ideas e información, intolerante a todo atisbo de intelectualidad, descuido de instrucción de las clases sociales más pobres, feudalismo políticos, modalidades de producción definidas por la costumbre, generación de riqueza amparada en función del poder político, higiene calamitosa, fecundidad irresponsable, población desprotegida ante la hambruna y eventos espasmódicos de naturaleza sociopolítica.

Sin duda, una sociedad que presenta las características antes mencionada, es decir una premoderna, no tiene por qué calificar como fundamental a la matemática en su proyecto curricular. Así cualquier actividad económica, en este tipo particular de sociedad, giraría entorno a temas muy elementales de la aritmética. La complejidad de las ciencias, por ende, no se afirmaría en este tipo de realidad.

Acerca del futuro: ¿Orden o desorden de los recursos?

Ahora bien, la conducta de la persona que habita en la llamada sociedad moderna necesita ser potenciada en un particular horizonte temporal. ¿Cuál? Stephen Hawking, reconocido científico y permanente estudioso de la astronomía, describe de manera magistral la noción de tiempo desde tres perspectivas empleando la palabra flecha como recurso didáctico para hacernos comprender la profundidad de su punto de vista y la complejidad del tema, y de paso nos permite con su raciocinio vislumbrar una respuesta inteligente a la cuestión formulada. Él (Hawking 1989:191-192) afirma lo siguiente:

“(…) (A)rgumentaré que la flecha psicológica está determinada por la flecha termodinámica, y que ambas flechas apuntan siempre necesariamente en la misma dirección. Si se admite la condición de que no haya frontera para el universo, veremos que tienen que existir flechas termodinámica y cosmológica del tiempo bien definidas, pero que no apuntarán en la misma dirección durante toda la historia del universo. No obstante razonaré que únicamente cuando apuntan en la misma dirección es cuando las condiciones son adecuadas para el desarrollo de seres inteligentes que puedan hacerse la pregunta: ¿por qué aumenta el desorden en la misma dirección del tiempo en la que el universo se expande?”

Y es que si el orden, es decir un estado de organización de los recursos de n situaciones posibles, estuviese instalado de forma permanente en el tiempo futuro, éste no ayudaría a impulsar la cadena de sucesos que ha permitido la evolución del cerebro humano y del habitante que hoy puebla la sociedad moderna. En otras palabras, la curiosidad por innovar -una de las características de la especie humana- tiene como caldo de cultivo al tiempo futuro que presenta los recursos en estado de desorden. El escenario opuesto, de existir, sería perjudicial para la evolución de la especie humana; simplemente, en esta teoría, el hombre no hubiera evolucionado.

Sin embargo existen sociedades que desde tiempo atrás aún persisten, fundamentadas por ideologías un tanto oscuras, en identificar el tiempo futuro desde el presente como uno donde los recursos están siempre en permanente inmovilidad, empero organizados. La preocupación, que ya lo es, resulta incrementándose cuando la visión de futuro en estas sociedades es asumida no solo por una mayoría de la población, generalmente de bajo nivel educativo, sino además por el Estado. ¿Quiénes son? Son grupos humanos, precisamente, que no han logrado hacer evidente una mejora de la calidad de vida: Por tanto, son también reconocidos en la mayor cantidad de ámbitos -sea académico, político o de otro orden- como no desarrollados. La literatura, sobre el particular, es abundante.

«Hacer matemática o educación matemática»

¿Acaso se lograría mejorar la calidad de vida de los habitantes sabiendo acerca del futuro como un estado en permanente desorden de los recursos? La respuesta categórica es: ¡No! Para aprovechar este estado de tiempo futuro, más bien, se necesita de una herramienta metodológica que potenciar. Felizmente ésta fue creada hace siglos y, a través del tiempo, ha sido mejorada por «mentes brillantes». Nos referimos, por supuesto, al método científico; definido por un conjunto de pasos a seguir que, basados en la lógica, la matemática y la estadística, entre otras áreas del conocimiento, permite explicar eventos fenomenológicos y, con ayuda de la tecnología, controlar o modificar la naturaleza.

¿Por qué la mayoría de niñas, niños y jóvenes peruanos no logran desarrollar capacidades, al menos mínimas, en matemática? Es, tal vez, la pregunta que desde un poco más de un lustro atrás intenta ser ubicada bajo el calificativo atención prioritaria en la agenda de política educativa del país por un grupo de académicos e investigadores. A la fecha y después de varios estudios, la probable respuesta estaría asociada, de un conjunto de factores, a lo económico. Sin duda, las condiciones de educabilidad del estudiante, es decir: Todo aquello que pueda facilitar el proceso enseñanza-aprendizaje fuera y dentro del ámbito de la escuela, son aspectos fundamentales para entender los niveles de resultado escolar.

Pero la economía muchas veces demuestra ser contradictoria, por lo menos en períodos breves de tiempo. El Perú, por ejemplo, durante los últimos cinco años registró elevadas tasas de crecimiento de su producto bruto interno, en un ambiente caracterizado por la recesión de las principales economías del planeta. ¡Nadie lo puede negar! Ahora bien, si somos consistentes con la teoría del crecimiento, el factor educativo debió explicar, en parte, las tasas positivas, empero todos sabemos -por ser ya de dominio público- de los magros resultados académicos de los jóvenes estudiantes. La fase de crecimiento del ciclo económico peruano sin duda es importante, pero sin el debido fundamento de un sector educativo que arroje elevados resultados académicos de sus estudiantes resultaría efímera en el largo plazo. En otras palabras: Las tasas positivas de la economía, sin respaldo educativo, son insostenibles en el tiempo. Más aún, si el fundamento de la economía moderna en un mundo cada vez más competitivo reposa, como es evidente, en la innovación, y ésta a su vez en la matemática: Entonces, no queda más que esperar a que las aguas de la economía peruana retornen a su nivel, es decir: Observar el descenso del boom de precios de las materias primas en el mercado mundial.

¿Todo, acaso, se reduce a lo económico para explicar el bajo nivel de rendimiento académico? ¡No! Caer en una perspectiva reduccionista sobre lo explicativo del problema sería, francamente, absurdo. En esta línea interpretativa, las actitudes de los estudiantes hacia las matemáticas también importan. Cueto et al. (2003:32), sobre el particular, aportan evidencia. Si se correlaciona gusto y autoeficacia hacia la matemática, como los investigadores antes citados lo hacen, los resultados son ilustrativos: A medida que se asciende en la escuela (según el estudio: Cuarto de primaria, sexto de primaria y cuarto de secundaria), los estudiantes aumentan el gusto por la matemática. ¿Acaso se trataría de una toma de conciencia del estudiante o del padre de familia en función de la necesidad sentida de postular e ingresar a la universidad? Es decir: Es una salida, al parecer inevitable, ante un obstáculo evidente: No hay vacantes para todos.

Por ello, la siguiente interrogante que formulamos está dirigida en línea directa al centro del sistema educativo y, desde nuestro punto de vista, resulta pertinente: «¿Hacer matemática o educar matemáticamente?» Dilema formulado en su oportunidad por el profesor Alan Bishop y que él mismo respondió. Empleemos sus palabras (1999:20):

“Educar matemáticamente a las personas es mucho más que enseñarles simplemente algo de matemáticas. Es mucho más difícil de hacer y los problemas y las cuestiones pertinentes constituyen un reto mucho mayor. Requiere una conciencia fundamental de los valores que subyacen a las matemáticas y un reconocimiento de la complejidad de enseñar estos valores a los niños. No basta simplemente con enseñarles matemáticas: también debemos educarles acerca de las matemáticas, mediante las matemáticas y con las matemáticas.”

La sociedad del conocimiento, que muchos propios y algunos extraños a la educación miran con escepticismo, es, expresada operacionalmente, como la sociedad de la matemática, la comprensión lectora y la ciencia, fundamentalmente. Y no es una sociedad nueva, como muchos creen: Lleva siglos desarrollándose, a pesar que la etiqueta sí es reciente, y adopta la forma que hoy conocemos: Países desarrollados habitados por personas que gozan de calidad de vida. Sin duda, evaluado por el índice de desarrollo humano, el Perú está, lamentablemente, distante del objetivo.

Reflexión final

Llegamos al final de nuestra ponencia y podemos afirmar con firmeza a los cuatro vientos: ¡La matemática es importante para el desarrollo!, y éste concepto es algo más al crecimiento económico, no por ello menos trascendente. Además, el pensamiento científico y tecnológico de un grupo puede terminar beneficiando a todos los habitantes de una nación. ¿Cómo? Comprendiendo los siguientes vectores: Ethos de la sociedad moderna, acerca de la noción de futuro, educando matemáticamente y, sobre todo, distribuyendo los frutos del desarrollo que tiene en el presente una dirección clara: Equidad o, si se quiere, sin exclusión social.

Bibliografía

Bishop, Alan (1999). Enculturación Matemática. La matemática desde una perspectiva cultural. Barcelona: Ediciones Paidós Ibérica.

Cueto, Santiago, Fernando Andrade y Juan León (2003). Las actitudes de los estudiantes peruanos. Hacia la lectura, la escritura, la matemática y las lenguas indígenas. Lima: GRADE, Documento de trabajo 44.

Hawking, Stephen (1989). Historia del tiempo. Del big bang a los agujeros negros. Bogotá: Editorial Grijalbo.

Peyrefitte, Alain (1997). Milagros económicos. Barcelona: Editorial Andrés Bello.

(*) Ponencia presentada al Programa Internacional de Post Grado en Ciencias Pedagógicas (26 de noviembre del 2010). Auspiciado por la Universidad Ricardo Palma, Universidad Marcelino Champagnat y Universidad de Ciencias Pedagógicas de La Habana. Por supuesto, el punto de vista sobre el particular es personal y no compromete en lo absoluto a las instituciones con las que mantiene contacto profesional.

Impacto de la crisis económica internacional en la educación peruana

2008-12-23T06:07:00.001-08:00

Sigfredo Chiroque Chunga

schiroque@ipp-peru.com
Gonzalo Pacheco Lay

gepeele_ok@hotmail.com

La crisis en la economía internacional, expresada en los últimos tres meses por los sucesivos discursos y reuniones de los líderes de los países desarrollados, es un hecho y ya está generando repercusiones en nuestro país, no solamente en el sector de la producción, sino también -y justamente por lo anterior- en los sectores sociales.

La dinámica de la crisis es la siguiente: Al reducirse el poder de compra -y por tanto el consumo- de los pobladores de los países desarrollados, se tiene menos ingresos por exportaciones (están cayendo la cantidad y el precio de nuestros productos minerales, agrícolas y textiles) en los países subdesarrollados; al disminuir las exportaciones del país, se reducen la recaudación de impuestos y también el canon; y al comprimirse los impuestos, el gobierno reduce los gastos e inversiones de impacto nacional. Debe quedar claro, además, que el inversionista, en este escenario económico recesivo, empieza a desarrollar también su estrategia de perfil defensivo, caracterizada por la disminución de los niveles de inversión. Al existir un menor nivel de la producción en un país desarrollado, por otra parte, se reduce los recursos de la cooperación internacional y nuestros compatriotas que viven en el exterior, bajo el argumento de su propia supervivencia, deciden bajar la cantidad de remesas que envían. Todo esto se traduce, finalmente, en despido de trabajadores, menores oportunidades de empleo y menores ingresos de la población, generando en el Perú un cuadro depresivo en lo social que afecta al turismo, sobre todo internacional.

¿Y en educación?

¿La crisis internacional también impactará en educación? ¿Dónde y cómo?

Es obvio que las decisiones de política económica y social se dan actualmente en el Perú, por un gobierno que sigue la prédica neoliberal. Siendo así, pensamos que la crisis internacional generará los siguientes efectos: Agravará la situación de recursos para la inversión en educación (aunque en infraestructura educativa se podría generar una importante excepción); disminuirán los recursos de canon que se invierten en educación; mermarán las condiciones de educabilidad; seguirá el deterioro en el poder adquisitivo docente; habrá restricciones en proyectos de cooperación para educación; se dará una caída en el crédito magisterial; y, probablemente, habrán reajustes en el mismo enfoque de la educación; así como se afianzará el pretexto para dejar de lado el formalmente aprobado Proyecto Educativo Nacional.

Analicemos cada uno de los impactos identificados.

a) Inversión en educación y rol posible del gasto en infraestructura

El año 2008, Educación tuvo un Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de S/. 11,523’912,579. Con los créditos suplementarios, el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) ascendió a S/. 14,383’153,552. Sin embargo, por diversas razones, el sector solamente había gastado al 22-12-08, el 76.8% del PIM. Podemos estimar que al término de este año, Educación devolverá alrededor del 20% de su Presupuesto al Tesoro Público. En el 2007, la devolución del Sector fue del 15.2% de su presupuesto aprobado. Este año (2008), por tanto, la devolución sería mayor (Fuente: MEF-SIAF. Consulta amigable, al 22-12-08).

Para el año 2009, el Presupuesto aprobado en el Congreso para Educación es S/. 12,845 millones. El Ejecutivo -dentro del denominado Plan Anticrisis- ha previsto un adicional de S/. 150 millones para invertir en uniformes escolares y mobiliario de aulas, en las zonas más pobres del país.

Siendo así, formalmente Educación tiene un Presupuesto para el 2009 ascendiente a S/. 12,995 millones. La crisis, entonces, hizo crecer la disponibilidad presupuestal del Sector en 1.17%. Considerando el criterio de sostener el empleo, se ha previsto un mayor gasto en infraestructura educativa. Sin embargo, es posible que la crisis internacional genere un contexto de disminución de los créditos suplementarios y que a la larga no solamente descrezca en términos reales el tamaño de presupuesto para educación, sino que se tenga que devolver dinero al Tesoro Público como viene sucediendo en los últimos años.

b) Disminución de presupuesto para educación con fuente canon

Hay regiones que tienen importantes ingresos por canon. Parte de estos ingresos, los derivan hacia Educación. El canon, entonces, financia parte de los gastos que se hacen en el campo educativo. Hay regiones donde más de la mitad de lo que se gastó en Educación, en el 2007, tenían como fuente los ingresos por el citado concepto (caso de Moquegua); pero, hay otras donde la fuente-canon no aportó en nada al sector Educación (caso de Lambayeque).

De acuerdo al Cuadro 1, las regiones donde se sentirá mayor impacto en el presupuesto de educación, al disminuir los ingresos de canon, serán: Moquegua, Tacna, Ancash, Cusco, Loreto y Pasco.

c) Condiciones de educabilidad

Las medidas anticrisis buscan centralmente apoyar al gran capital, nacional o internacional. Los sectores populares tendrán el impacto de un menor monto de remesas que reciben por parientes en el extranjero, la disminución de sus remuneraciones e -inclusive- el desempleo. Todo esto, generará una merma en las condiciones de vida de los estratos C, D y E de nuestro país. Siendo así, empeoran las condiciones de educabilidad de nuestros niños y niñas, adolescentes y jóvenes de los sectores socioeconómicos de menores ingresos.

d) Decreciente poder adquisitivo docente

Cuando ingresó el actual Gobierno (julio 2006), la remuneración líquida del promedio de docentes en el Perú fue de S/. 1,057.29. Actualmente es S/. 1,087.29. De julio 2006 a noviembre 2008 el magisterio peruano ha perdido, por tanto, 7.2% de su capacidad de compra (véase gráfica). De no haber incremento de haberes, para diciembre del 2009 se habrá dado un deterioro estimado de alrededor del 14% en el poder adquisitivo docente. Dada la situación de restricción en el gasto corriente del Estado y del efecto-dominó que genera un incremento en las remuneraciones magisteriales, todo hace ver que la crisis provoque pérdida en el poder adquisitivo docente (y -quizás- huelga del SUTEP para el 2009).

e) Proyectos de cooperación para educación

La cooperación internacional para educación proviene fundamentalmente de Europa y Estados Unidos. Estas fuentes de cooperación ya vienen disminuyendo su aporte. La recesión económica que experimentan las naciones desarrolladas está determinando un replanteamiento en las prioridades de los recursos monetarios que podrían haber llegado al país en condiciones económicas totalmente distintas. Además, los recursos de cooperación en euros ya vienen devaluados.

f) Impacto en el crédito magisterial

Una de las tendencias derivadas de la crisis es la subida en las tasas de interés en los préstamos, debido al mayor riesgo en brindar créditos. Este encarecimiento del precio del crédito no solamente se dará en el sistema bancario, sino también en instituciones como la Derrama Magisterial (a no ser que ésta institución opte por mantener sus actuales tasas de interés, sacrificando su tasa de rentabilidad). De todas maneras, el crédito magisterial se verá afectado.

g) Enfoque de la educación

Es evidente que el dogma del libre mercado se ha puesto en cuestión con la crisis actual. El rol del Estado en la sociedad ha comenzado a ser repensado, aún desde el enfoque de la economía capitalista.

Las reformas educativas neoliberales de la década del 90 (eufemísticamente denominadas «reformas del 90»), se dieron teniendo también como criterio central el dogma del libre mercado: El capítulo de la Constitución Política del país dedicado a la educación está impregnado de dicha ideología. Cuando éste ha ingresado en cuestión, ciertamente habrá reajustes en el mismo enfoque de educación. Los «especialistas mediáticos» de la educación peruana seguramente ya están pensando en replantear sus tesis de «moratoria curricular» y sus dogmas sobre la privatización de la educación.

h) Nuevo pretexto para tener el PEN, como adorno

La crisis internacional está llevando a que la agenda política se focalice en los asuntos económico-financieros. Las cuestiones sociales -como educación- están quedando fuera de las prioridades. Los políticos tienen su mirada en resultados inmediatos y dejan de lado los impactos estratégicos. La propuesta del Proyecto Educativo Nacional (ya aprobada por este Gobierno) no se viene cumpliendo de manera sistemática. Se le asume como una simple formalidad de referencia. Con esta crisis en curso, hay un nuevo pretexto para que -en las decisiones prácticas- se le deje de lado.

Financiamiento de la educación pública*

2008-06-02T20:30:00.000-07:00

«Los días 5 y 6 de marzo de 1992, en la Universidad Católica, se llevó a cabo el seminario La escuela que el Perú necesita, con la presencia de numerosos participantes, destacados por su liderazgo educativo (…).
Los objetivos que dirigieron el seminario fueron los siguientes: discutir los temas centrales de la crisis de la escuela peruana; generar políticas de mediano plazo orientadas a reconstruir la educación en el país; canalizar las propuestas hacia los organismos estatales y privados de decisión política y creación de opinión pública; propiciar la transformación de un espacio permanente de intercambio y estímulo a la elaboración de propuestas sobre los temas cruciales de nuestra educación.»

Foro Educativo, 1992

Introducción

En los últimos cuarenta años el sistema educativo público peruano observó un crecimiento espectacular de sus mercados de factores (capital y trabajo) y producto (oferta educativa). Antes del proceso de expansión el país mostraba un rostro educativo con perfiles de segregación, de cientos de miles de personas (Fernández 1986:152); sobre todo aquellas asentadas en las zonas más distantes al eje costero.

Conjuntamente con los nuevos tiempos llegaron nuevas ideas sobre el rol de la educación, que fueron recogidas y asimiladas por la élite política y los círculos académicos. No bastaba, pues, con hacer crecer a los factores clásicos de la producción (capital y trabajo). La regla de oro, entonces, resultaba ser: la tecnología debe imprimir un nuevo impulso a la economía y para ello es preciso capacitar a la mano de obra -así como a la futura fuerza de trabajo- con el objetivo de incrementar su nivel de productividad. De esta manera el corolario es simple: el beneficio educativo es beneficio social y económico, sobre todo esto último.

A pesar de la dinámica ensayada y del optimismo mostrado, los resultados en materia tanto educativa como económica fueron pocos halagüeños.

Hoy, pasada la frustración y con el trauma de la recesión y la inflación, el factor educativo vuelve a ser tema de primera prioridad en el desarrollo económico. En ese sentido, un sector representativo de los agentes económicos reconoce que una parte del puente que une el corto con el largo plazo está formado -que duda cabe- por los recursos asignados a la educación (Gonzales Izquierdo 1991).

Una idea -y un orden de prioridad- como la antes señalada merece per se un trato preferencial. Apostar por el intelecto humano para la futura construcción del desarrollo social es poner, simplemente, las cosas en su sitio. Es, si se quiere, el orden natural, pero no en el sentido smithiano. Por ello, la educación en el futuro deber estar en el centro de atención (y del debate) de los responsables de la política económica.

En las siguientes líneas pretendemos, primero, cubrir algunos aspectos básicos vinculados con el marco teórico del financiamiento de la educación; segundo, presentar algunas de las propuestas de financiamiento de la educación lanzadas durante 1991. En la segunda sección insertamos también algunas líneas referidas a la manera como se estructuró el financiamiento de la educación en el período 1963-1990; e igualmente hemos creído conveniente rescatar las experiencias de financiamiento de dos países -México y Brasil- que en su debida oportunidad ejecutaron, como hoy lo hace el Perú, programas de ajuste estructural. En tercer lugar pretendemos explicar las razones económicas que sustentarían el gasto educativo público como instrumento de política económica. Y cuarto abordar de manera gruesa algunos aspectos referidos al Fondo Educativo Compensatorio.

I. Marco teórico

El rol de la educación en la actividad productiva y el desarrollo social, sobre todo lo primero, vino cobrando importancia gradualmente. Los primeros pasos -como es lógico- supusieron adoptar las ideas sobre el gasto público como instrumento idóneo para salir de un proceso combinado de recesión y deflación. El Estado administrador de la demanda, conjuntamente con el Estado benefactor fueron los marcos institucionales para que el gasto público en las cuestiones económicas tuviera partida de nacimiento. En ese sentido, la crisis de 1929, puso al descubierto que algunos supuestos planteados por el paradigma neoclásico, sobre todo los relacionados con el restablecimiento automático del equilibrio, no guardaban un correlato con la realidad (Keynes 1970). No bastaba, pues, dejar a la economía al designio del mercado.

Una vez restablecido el equilibrio económico, gracias a la propuesta keynesiana, había que garantizar su futuro crecimiento. En este contexto, después de la segunda Guerra Mundial, los gastos educativos adoptan la característica de inversión.

Los primeros estudios sobre los aportes de la educación en la economía, presentados de manera sistematizada, salieron a la luz en la década de los sesenta, en los países industrializados. Cuatro dimensiones analíticas de la reciente disciplina (economía de la educación), según Bowman (1972:97), incidieron directamente en las inversiones en seres humanos, a saber:
1) Contribución del capital humano, una vez calculado o definido, en el crecimiento de la actividad económica (dimensión macroeconómica);
2) Uso de las teorías de la decisión individual en la elección de las futuras carreras profesionales por parte de los individuos y, posteriormente, generación de la renta individual, así como la movilidad del factor trabajo (dimensión oferta de trabajo);
3) Trabajos vinculados con los determinantes o factores históricos de la demanda de trabajo, sus modificaciones en el curso del tiempo y las interacciones entre la oferta y la demanda de trabajo (dimensión demanda de trabajo y equilibrio en el mercado de éste); y
4) Estudios sobre la planificación educativa (dimensión planificación del sistema educativo).

Así presentada la clasificación de los estudios de la economía de la educación, su propio avance generó expectativas favorables en todos los ámbitos y círculos académicos. Por lo pronto se hizo evidentes dos hechos que con el devenir se acentuaron aún más. Nos referimos al aumento inusitado de los costos educativos y la necesidad de prever -es decir, planificar- la futura mano de obra que el crecimiento económico requería (Valzey 1968:7-11).

La conceptualización de la educación como una inversión -teoría del capital humano (Schultz 1972)- permitió que las actividades educativas, en adelante, formaran parte, tanto en el individuo como el Estado, del listado de proyectos que debían competir por la asignación de recursos. Por ello a la educación -sea pública o privada- se le exige eficiencia. Tal visión, finalmente, redujo la cuestión educativa a un problema económico.

Toda economía tiene agentes; es decir colectivos debidamente agrupados en función de ciertos criterios que buscan afanosamente maximizar sus intereses. Se suele presentar la siguiente clasificación: familias, Estado y empresas. El servicio educativo, si lo ubicamos como una actividad económica más, que busca o trata de obtener los recursos escasos para financiar sus proyectos, es susceptible de presentar la clasificación anterior de los agentes. Así, éstos financian -por diferentes motivos- a la educación. Como sabemos que tienen diferentes motivaciones, sus intereses serán en muchas oportunidades distintos. Las familias, por ejemplo, demandan educación, entre otras razones, por motivos económicos. Si sostenemos tal afirmación, éstas consciente o inconscientemente rubricarán con su actitud la teoría del capital humano como inversión, y en ese sentido esperaran que su futuro flujo de ingreso, una vez ubicados en el mercado de trabajo, sea superior a la inversión realizada durante su etapa de escolarización. Ciertamente no es necesario para esta teoría que el estudiante haya costeado o no sus estudios o, en otras palabras, si proviene de un colegio estatal o privado. Lo relevante, en todo caso, es el hecho de que el individuo haya "decidido" renunciar a un sueldo o, en términos económicos, haya evaluado el costo de oportunidad de estudiar o trabajar.

En el caso de las empresas, su interés por la educación resultaría de observar un incremento en la productividad, una vez calificada la mano de obra. Al respecto, resulta claro que una mejora en la ganancia por unidad de producción reflejaría una función de rendimientos quizás menos decrecientes, donde -aparte del capital físico- la educación tendría efecto directo sería en la mano de obra.

Por último, el Estado se interesa por la educación en razón de las externalidades positivas (para otros negativas) que origina en la sociedad. Además, el total de gastos destinados como subsidio a la educación deberá (en una relación costo-beneficio) ser menor en el futuro que los impuestos recaudados de los ciudadanos. Si este objetivo se cumple el Estado habrá invertido eficientemente sus recursos.

II. Propuestas de financiamiento

Los cambios estructurales en la sociedad peruana -que se iniciaron en agosto de 1990- motivaron a más de uno -como veremos líneas más adelante- a lanzar propuestas alternativas hasta la hoy vigente forma de financiar la educación. La caída estrepitosa del gasto educativo público (GEP), a fines de la década de los noventa (Pacheco 1992), fue el marco final y, al mismo tiempo, la apertura de una etapa más de la vida azarosa mostrada por la educación pública peruana en los últimos años.

En las líneas siguientes tenemos la intención de presentar la manera como se financió la educación pública en los últimas tres décadas. Pretendemos, por otro lado, a la luz de los cambios operados en la economía con una concepción neoclásica, resumir de manera sistemática las propuestas alternativas presentadas en ese marco para la nueva educación. Por último, en el contexto de las propuestas señaladas, queremos identificar los impactos dentro de la estructura económica.

1. Estructura del financiamiento: 1963-1990

Los gastos para financiar el servicio educativo pueden provenir de las siguientes fuentes: recursos públicos (impuestos, tasas), ingresos de las familias, transferencias y donaciones de las empresas, y préstamos (así como donaciones) del exterior (véase Diagrama 1).

En el Perú la modalidad más común para el financiamiento educativo fue a través de la captación de impuestos; es decir que parte de los recursos recaudados por los gobiernos fueron destinados a cubrir las actividades del servicio educativo. Dada la forma gruesa en que se presentan las estadísticas oficiales fiscales es imposible detectar a que segmento de la población, clasificado en déciles según ingreso promedio, se le extrae recursos financieros y a que otro grupo social se le destina, a manera de subsidio. En consecuencia, por el momento estamos imposibilitados de detectar si en el Perú la educación pública es progresiva o regresiva; entendido el primero de los conceptos como el traslado de recursos financieros proveniente de las familias o grupos sociales ubicados en la parte superior de la pirámide de ingresos hacia las familias o grupos sociales ubicadas, en la misma pirámide, en la parte inferior. El otro concepto -regresivo- ilustra una situación donde el flujo de recursos financieros no cumple con una de las premisas básicas del Estado redistribuidor. De ese modo, si la situación fuera regresiva los pobres se financiarían a si mismo la educación o, de otra manera, los hijos de las familias ricas (o aquellas con posibilidad real de costear sus estudios) recibirían un subsidio de las familias pobres.

Al no contar con información estadística financiera clasificada según niveles de ingresos, la política educativa pierde un grado de libertad. Tal grado, por cierto, se reflejaría en posibles equivocaciones en la asignación de los costos y, además, en la ubicación de las familias consideradas beneficiarias del subsidio.

Desde la entrada en vigencia (1980) de la Constitución política del país, los gobiernos están obligados a destinar en cada ejercicio presupuestal (1 año) por los menos el 20% de los recursos ordinarios del Gobierno Central a la educación (Art. 39). Por otro lado el mismo marco jurídico desconoce al lucro como razón para abrir centros educativos (Art. 30). No obstante apoya otras formas de gestión alternativas a la pública. De esta manera coexisten al lado de las escuelas públicas los centros privados, cooperativos, comunales y municipales.

Aunque las estadísticas oficiales no señalan expresamente la porción de la demanda educativa atendida por las gestiones antes nombradas, podemos agruparlas en el renglón sector no estatal. Ateniéndonos a las cifras, en el país aproximadamente el 85% de la oferta educativa es brindada por los centros educativos públicos y la diferencia (15%) corresponde al sector no estatal. Estas cifras nos proporcionan una idea del papel que cobran las finanzas públicas para pagar una parte significativa del servicio educativo.

El análisis de los costos educativos (y no al gasto educativo público) ha privilegiado a la fuente de financiamiento pública. Pero el costo aludido no solamente está formado por los desembolsos del gobierno; además existen necesidades (movilidad, adquisición de textos, refrigerio, etc.) solventadas por las familias, que no se incluyen en el cálculo. Más aún, otros tipos de gastos que también no son considerados estarían representados por los trabajos realizados con participación comunal (construcciones escolares, por ejemplo).

2. Propuestas de financiamiento en un contexto de ajuste estructural

Las propuestas alternativas al financiamiento de la educación, lanzadas en 1991, están ubicadas, en su mayoría, dentro del ámbito de captación de recursos provenientes del sector público. Así a pesar de la grave situación financiera de las cuentas fiscales observadas en esta última década, existe -a primera vista- una clara identificación de que las externalidades motivadas por el financiamiento público de la educación (en una relación costo-beneficio) favorecen a la sociedad en su conjunto. No obstante, las mismas propuestas señalan, igualmente en mayoría, que es necesario un cambio en la política de recaudación tributaria.

Una propuesta de financiamiento que recoge el espíritu del beneficio directo en la educación de parte de los agentes económicos es sustentada por Andrés Cardó Franco. Él propone que la educación superior -salvo la formación magisterial- sea financiada por los propios alumnos (o familias) y además reciba apoyo financiero de las empresas. Ciertamente en el caso de los niveles educativos iniciales (educación básica) el costo le correspondería tanto al sector público como a las familias, extendiendo las nuevas modalidades de gestión.1_/ El Estado, por su parte, apoyaría con subsidio a aquellas familias asentadas en las zonas urbano-marginales y rurales: en síntesis, en todas las zonas económicas declaradas como deprimidas. Aún más, siendo un objetivo acordado por el país en los últimos foros internacionales, el Estado financiaría la educación de la demanda insatisfecha de los menores (3-6 años) y las personas iletradas.2_/ Así, el Estado estaría cumpliendo, una vez más, el rol de benefactor de los grupos sociales más desatendidos, sobre todo en momentos de estabilización económica y ajuste estructural.

Una propuesta de privatización integral de la educación es señalada por Jorge Trelles Montero. Señala el autor que la lógica del mercado es el mejor conductor al beneficio social y, por ello, la educación -siendo una actividad más- no debe escapar a sus beneficios.

«(...) desde la promulgación del decreto ley 19326, en la aciaga época del dictador Velasco Alvarado, la educación ha quedado al margen del mercado, el servicio educativo no está sujeto a las leyes del mercado sino a las leyes de la caridad.
Esto explica por qué en el Perú no se invierte en centros educativos y por qué el ahorro nacional no se dirige al sector educación.» (Trelles 1990).

Y su posición, siendo coherente con artículos anteriores, lo redondea al anunciarnos que:

«(...) si las reglas del mercado son la solución para la agricultura, la salud, la minería y, en general, todas las actividades económicas, ¿por qué no va a serlo para la educación?» (Trelles 1991).

El deseo de impulsar los nuevos tipos de gestión (cooperativas, parroquiales, etc.) y, por tanto, las nuevas formas de financiamiento fue parte también de las propuestas anunciadas. León Trahtemberg, uno de los propulsores de dicha posición, además combina el autofinanciamiento de los centros educativos con un mayor acercamiento a las empresas. Aparte de lo señalado, recurre como modalidad adicional de financiamiento a la captación de recursos financieros del exterior y de otras fuentes. En su análisis, sobre el particular, él afirma lo siguiente:

«(l)os índices de educación no-estatal en el Perú están muy por debajo del resto de Latinoamérica. Tan sólo el 12% en Primaria y 14% en Secundaria, con tendencia a bajar. Esto debe revertirse; fácilmente las cifras pueden duplicarse. Y no se trata de colegios para 'ricos'; hay lugar para colegios cooperativos, municipales, parroquiales, colegios promovidos por grandes empresas para hijos de trabajadores, colegios de autogestión comunal de financiamiento mixto, etc.» (Trahtemberg 1991).

El actual gobierno, presidido por el ingeniero Fujimori, intentó mediante una disposición legal -D.L. 699- ahora ya derogada, privatizar gradualmente la educación. De acuerdo con el mismo dispositivo a ésta se le juzga como deficiente y en un breve diagnóstico que emplea indicadores de eficiencia interna, infraestuctura y desprofesionalización, se llega a la conclusión que en las actuales circunstancias es imposible que el Estado cubra las brechas existentes con sus recursos.

Por último la propuesta de generar un fondo de recursos proveniente de un porcentaje (20 por ciento) de la captación total del impuesto general a las ventas le corresponde a Gloria Helfer.3_/ Además señala que el empresariado es también responsable de la educación y, por tanto, debería estar interesado en financiar a la superior tecnológica. Aquí, una vez más, se apela al argumento del beneficio que recibiría el agente económico.

3. Otras experiencias de financiamiento en el continente

México

La economía mexicana durante los setenta empezó a mostrar que sus fases de recesión resultaban ser más prolongadas que las de expansión. No obstante, a fines del mismo período, las inversiones en petróleo y sus resultados posteriores resultaron siendo a la postre un freno para la aplicación de medidas económicas severas. Lo que si quedaba claro era el agotamiento del patrón, hasta aquella época vigente, de crecimiento: sustitución de importaciones. Un elemento adicional para amortiguar la crisis en ese período fue el ingreso de divisas vía ahorro externo.

A partir de 1980 las expectativas sobre el precio del petróleo en el mercado internacional empezaron a disminuir. El servicio de la deuda, más aún, resultó ser superior a los ingresos externos y, por ello, se provocó un saldo negativo en el flujo externo de divisas.

El gobierno mexicano decidió poner en marcha severas medidas de estabilización y ajuste, como anota Prawda:

«(h)acia el segundo tercio de los años ochenta, el gobierno de la República inició un proceso encaminado a transformar la planta productiva, a elevar el nivel general de eficiencia de la economía y a desarrollar un sector exportador capaz de generar los recursos necesarios para el desarrollo, no basados necesariamente en el petróleo (...). El esfuerzo también comprendió el saneamiento de las finanzas públicas, incluyendo la reestructuración del sector paraestatal. El cambio entrañaba el rompimiento de inercias y el desmantelamiento de toda un estructura de intereses que se había desarrollado al amparo de la sustitución de importaciones y el crecimiento indiscriminado del sector público. Las necesidades del país, el estancamiento económico y las demandas sociales hacían imperativo el cambio estructural. No era posible ignorar los problemas que el país enfrentaba, lo cual hubiese llevada a la inestabilidad social.»

Después de la aplicación de medidas económicas los resultados no fueron, del todo, lo esperado. Por lo pronto las transferencias de recursos al exterior siguieron siendo mayores que los ingresos; no existía un suficiente nivel de ahorro interno capaz de generar inversiones adecuadas y en esto contribuyó, con énfasis, la caída del ahorro generado por el sector privado; y la inflación que en 1987 alcanzó su máximo histórico: 159.2%. Aparte de lo ocurrido, el deterioro de los términos de intercambio contribuyó a generar déficit en la balanza de pagos.

El sistema educativo mexicano está formado por los siguientes niveles educativos: preescolar, primaria, secundaria, media superior y superior. Cuenta además con educación especial y educación para adultos. De acuerdo con sus leyes, la educación básica (obligatoria) se inicia con la preescolar y finaliza con la secundaria. Al interior de cada nivel educativo existen diversas opciones, originadas éstas por la adopción de criterios variados. En preescolar, por ejemplo, existen los denominados jardines, jardín comunitario y preescolar indígena. En el caso de primaria, tenemos la opción general, la bilingüe-cultural y la clase comunitaria. La secundaria, por su parte, ofrece las siguientes opciones: general, técnica y tele secundaria. En cuanto a la media superior, las opciones que ofrece son dos: bachillerato o media superior y profesional técnica. Existe dentro del sistema educativo, además, una modalidad denominada Sistema de Educación Abierta caracterizada por ser semiescolarizada y con cursos a distancia.

En los Estados Unidos de México las fuentes de captación de financiamiento público son las siguientes: federal, estatal y municipal. Como se puede apreciar, la organización política administrativa define las instancias de financiamiento. De los tres niveles de financiamiento, le corresponde a la federal la mayor contribución en el gasto educativo total (80%), seguido por el Estado (12%) y los municipios (0.5%).

No obstante la presencia significativa del sector público en el financiamiento de la educación (92.5%), el sistema educativo cuenta además con otras fuentes de financiamiento. Así tenemos, recursos privados, aportaciones del sector social y contribuciones internacionales.

Los recursos privados, que en conjunto contribuyen a financiar el 7.5% del total del gasto educativo, provienen de diversas formas de captación, tales como: tarifas de inscripciones, colegiaturas, cuotas diversas, ventas de bines y servicios, donaciones, inversiones productivas y demás formas de captación que el colegio o plantel lleve a cabo.

Los recursos provenientes del sector social corresponden a los aportes de los gremios y otras agrupaciones organizadas y categorizadas dentro de aquel sector.

Las contribuciones internacionales provienen de instituciones como la UNESCO, OEA, gobiernos de otros países e instituciones privadas.

Finalmente la Constitución permite la existencia de otras formas de organización educativa (privadas) alternativas a la pública en todos los niveles educativos, pero sujeta en la normatividad al organismo central, en este caso: la Secretaría de Educación Pública.

Sobre los recursos financieros asignados a la educación básica, en el período 1977-1987, éstos han sufrido un descenso. Así tenemos que, luego de absorber el 58.9% de los ingresos en 1977, en 1987 pasó absorbiendo el 46.7%. Ciertamente, el descenso en la participación del gasto total se debe a una reducción de los efectivos de la educación primaria y ésta, a su turno, se explica también por la caída de la tasa de crecimiento demográfica. En cambio, los gastos asignados a la media superior y superior -en el mismo período- sufrieron incrementos. En esta oportunidad pasaron de absorber, en 1977, 25.6% a 32.3% en 1987. El incremento para estos dos niveles educativos está en razón del mayor número de inscritos. A pesar de la mayor absorción de recursos para el rubro sueldos a los docentes en el presupuesto, la caída real de éstos no pudo ser evitada. En 1987 el salario promedio real era equivalente al 65% de lo recibido en 1976.

Si observamos el destino del gasto según su objeto, en 1987 los sueldos tuvieron una participación del total del presupuesto equivalente al 84.3%. A continuación estuvieron los gastos en bienes y servicios, 10.4% y por último los gastos de capital, absorbiendo en 5.3% del total.

Con el tiempo los costos unitarios han sufrido modificaciones. Si nos atenemos al costo relativo ubicando a la primaria como núcleo de comparación de los niveles en dos momentos (1980 y 1986), los resultados son los siguientes: en 1980, la media superior era seis (6) veces más cara, la enseñanza normal ocho (8) veces, y la superior catorce (14) veces; en 1986, los costos relativos pasaron a ser -en el mismo orden- 8, 52 y 10 veces mayor.

A pesar del aumento del costo relativo, en general los costos unitarios descendieron en el mismo período. De esta manera se logro reducir a 64.3%, 65.3% y 64.5% a la primaria, secundaria y superior, respectivamente.

Brasil

Al igual que muchas economías de la región la economía brasileña durante los ochenta sufrió los embates de la crisis. De acuerdo con Xavier y Sobrinho (1990:76):

«(...) durante este decenio, el PBI por habitante aumentó a menos del 10% por lo que el crecimiento logrado igualo al 80% del decenio precedente. Constatamos significativas transferencias en los ingresos reales, a la caída de éstos que viven de su trabajo. El crecimiento observado del producto industrial se elevó solamente a 17%, equivalente, después de deducir el incremento de las exportaciones, a un descenso de 20% del consumo interno de bienes industriales por habitante. La tasa de formación bruta de capital, con una media de 23% durante los años 70, se redujó a 16% del PBI actual. En un contexto indiscutiblemente inflacionario, donde existe una profunda desorganización de las finanzas públicas, las condiciones sociales se degradaron, particularmente para las capas más pobres de la población.»

El sistema educativo brasileño presenta modificaciones desde 1971. Los cambios introducidos con la Reforma Educativa permiten distinguir -en su nueva denominación- tres etapas del ciclo educativo, a saber: primer grado, segundo grado y enseñanza superior.

De acuerdo con la Ley 5692 (Reforma Educativa) el primer grado es obligatorio y tiene una duración de ocho años. El grupo de edad comprendido en este nivel es de 7 a 14 años. El segundo grado (anteriormente escuela secundaria) tiene una duración aproximada de 3 a 4 años y se imparte en los llamados liceos, escuelas técnicas y normales. La enseñanza superior, a su turno, ofrece educación con la finalidad de que el estudiante pueda graduarse en los niveles académicos de maestría y doctor. Las universidades y los colegios son las instituciones donde se imparten este tipo de enseñanza. Por otro lado existe un nivel educativo: enseñanza diferencial, que permite a los alumnos irregulares al sistema educativo formal cubrir sus estudios. Este se puede impartir en la misma casa del alumno.

Sobre los costos en los establecimientos oficiales (públicos), el servicio es completamente gratuito en todos los niveles o grados educativos. A pesar de ello, las direcciones de los centros de enseñanza -sobre todo en la superior- no están impedidos de generar ingresos propios para sus respectivos centros. A pesar de ello el precio sigue siendo relativamente menor con respecto a su homónimo del sector privado.

Las fuentes de financiamiento de la educación son: los presupuestos respectivos del gobierno federal, el Estado, las municipalidades, las contribuciones de los particulares y la ayuda externa.

En la educación pública existen dos instrumentos para la captación de recursos financieros. Estos son: el salario educación y la Enmienda Calmon.

Sobre el primero de los instrumentos, el gobierno decidió crear un impuesto ad hoc, gravando a todas las personas registradas en el sistema de seguridad social. El pago lo realiza el empleador. Desde 1975 los salarios están sujetos a un descuento del 2.5% destinados a las actividades del primer grado. Del total recaudado, las dos terceras partes se transfieren al presupuesto escolar de los Estados y el resto, es decir un tercio (equivalente a la cuota federal), está destinado al Fondo Nacional para el Desarrollo de la Educación. Dicho fondo es regentado por las autoridades del ramo respectivo. De la cuota federal, el 25% -por lo menos- está destinado como ingreso a las municipalidades y estados, para financiar sus respectivos planes educativos. Ahora bien estos recursos en los últimos años son destinados de manera creciente -bajo la forma de becas- a los alumnos de las escuelas privadas.

Por su parte la Enmienda Calmon es un dispositivo de carácter constitucional aprobado en 1983. De acuerdo con éste el gobierno federal tiene la obligación de disponer al menos el 13% (desde 1988, 18%) de su presupuesto para cubrir las actividades educativas. En el caso de los presupuestos de los estados y las municipalidades, en cambio, el porcentaje debe ser por lo menos equivalente al 25%.

¿Cuál es la contribución de las familias o de los alumnos, financieramente, al sector educativo? Por lo pronto las personas registradas en los establecimientos privados están sujetos a las tarifas propias de cada centro. En el caso de los establecimientos públicos, las direcciones de éstos están facultadas -como ya se dijo- a solicitar, cuando las condiciones así lo requieran, a los padres de familias cuotas o contribuciones. En este sector, ¿cuál es la contribución recibida del gobierno o el sector público? En general ayuda bajo las siguientes modalidades: subvenciones, exoneración de impuestos (a las familias) y provisión de recursos con fines de enseñanza e investigación. Estas tres formas de ayuda están destinadas, principalmente, a los alumnos ubicados en la enseñanza superior. Si se trata de los niños registrados en el primer grado el gobierno les otorga becas. Además existe el llamado préstamo educativo para los estudiantes de la enseñanza superior.

La ayuda externa, finalmente, es proporcionada por el Banco Mundial y el Banco Interamericano del Desarrollo y su impacto dentro del sistema de financiamiento es mínimo.

Para tener una idea del tamaño aproximado del sector público en el sistema educativo brasileño nos valdremos de la distribución de alumnos según tipo de establecimientos logrado en 1985: en el primer grado del sistema educativo, el sector privado absorbe 12.1% del total de demanda educativa; en el segundo grado, 30.8%; y en la enseñanza superior, 64.8%.

III. Política económica y gasto educativo público: la conexión

Desde inicio de la década del cincuenta hasta fines del noventa la economía peruana ejecutó un comportamiento irregular en su actividad. Por ello se sucedieron momentos tanto expansivos como recesivos. De igual manera la duración de estas fases no son del todo regular; vale decir existe una evidente mayor duración de las etapas recesivas con respecto a las expansivas. Así la actual crisis se inscribe dentro del período recesivo 1975-1990. A pesar de la prolongada depresión del aparato productivo, existieron momentos de crecimientos relativamente cortos (1979-81 y 1985-87) que no pudieron seguir desarrollándose, impidiendo el cambio en la tendencia histórica de la economía, por la presencia de problemas estructurales en ésta.4_/

En este lapso se sucedieron dos tipos de hechos en la economía: los recurrentes y los descontrolados. Entre los primeros podemos señalar a las crisis de balanza de pagos (1958-59, 1968-69, 1977-78, 88-89) y sus soluciones de corte monetaristas, donde el Fondo Monetario Internacional intervino de manera directa, marcando los caminos por donde debía de transitar la economía (recordemos las famosas Cartas de Intención).5_/ En cuanto a los segundos, podemos reconocer a partir de 1975 hasta la fecha el aumento paulatino pero seguro del nivel general de precios; el incremento gradual, también, del déficit fiscal y por último, el crecimiento exponencial del total de la deuda externa.

El Gasto Educativo Público (GEP) también experimentó en el mismo período un comportamiento irregular de sus tasas anuales de variación. En conjunto, el saldo fue desfavorable, dada la mayor duración de los momentos recesivos (Pacheco 1990:23-24,56).

Existen características comunes entre la actividad económica, expresado por el PBI y la actividad educativa, reflejada en el GEP, manifiestas en el curso de sus desarrollos respectivos. Podemos enumerarlos brevemente:
1. La ocurrencia de etapas recesivas y expansivas.
2. La influencia de la política económica -sobre todo en sus aspectos fiscales- para inducir a las variables nombradas.

Lo primero se valida al observar la gráfica 1. Según ésta, salvo a finales de la década del cincuenta, los movimientos alrededor de sus respectivas tendencias, tanto del PBI (línea continua) como del GEP (línea discontinua), son idénticos. Uno al otro podrían sustituirse sin alterar lo sustancial de sus desviaciones. En realidad la economía marca el ritmo a la educación pública o, expresado de otra manera, la política económica ejerce una sustantiva influencia sobre los recursos financieros asignados a la educación. Si se quiere decir con otras palabras, el GEP -como se verá- fue parte de los instrumentos de política económica utilizados por los gobiernos para conseguir metas y objetivos en el nivel del gasto y el empleo.

De acuerdo con lo dicho, el GEP se vio influenciado por los avatares de la política económica, pero aún no existe una explicación a la conexión que une al GEP con el PBI. La gráfica pone de manifiesto la ocurrencia de fluctuaciones símiles alrededor de la tendencia, pero no explica más. Para dar respuesta a esta situación es necesario aproximarnos a la lógica que envolvió la política económica en este período y, al interior de ésta, saber que rol jugó, primero, la política fiscal y, segundo, el GEP.

En documentos anteriores caracterizamos a la economía peruana, según su participación en la escena mundial, como proveedora de materias primas.6_/ Por esta razón, y dado sus problemas estructurales, aquélla es sensible en precios, volumen y calidad a los cambios que ocurren en el mercado mundial. La dependencia de nuestra industria por insumos importados, por otro lado, genera de manera recurrente presiones en la balanza de pagos. Más aún la balanza en cuenta corriente -componente de esta última- es, como se sabe, deficitaria de manera permanente. El flujo de divisas con destino al exterior originadas por las transferencias de remesas y el servicio de la deuda externa, en conjunto, explicarían parte de los permanentes saldos negativos de la referida balanza (Jiménez 1984).7_/

La inversión privada se ha mantenido estacionaria a lo largo del período de estudio y el déficit del gobierno central se vino incrementando de manera paulatina.8_/ La Gráfica 2, al respecto, pone en evidencia lo antes dicho.

Ante el crecimiento de la población y la falta de inversión privada, el sector público tuvo que recurrir a los créditos del Banco Central para así sostener la demanda efectiva. No obstante el continuo déficit incurrido por las actividades públicas, existe un hecho que limita el crecimiento y pone de manifiesto la diferencia entre generar inversión privada y recurrir a los gastos públicos. El primero de los nombrados, entre otros efectos económicos, genera incrementos en la capacidad productiva y el segundo sostiene la demanda efectiva pero -comparándolo con la inversión privada- resulta incapaz de generar aumentos en la capacidad de planta.9_/

Privilegiado el gasto público como instrumento de política económica en las últimas dos décadas, los continuos déficits del resultado económico de las cuentas fiscales pusieron al descubierto que los ingresos captados por el sector público no tienen el mismo ritmo de crecimiento que sus gastos. Observando el comportamiento de los componentes de aquéllos agrupados en impuestos directos e indirectos y expresados como participación del producto, según la Gráfica 3, resulta clara la existencia de dos patrones tendenciales diferentes en los indicadores. Por un lado el impuesto directo crece de manera moderada durante todo el período (1950-1990) y el impuesto indirecto, por el otro, desciende vertiginosamente. Es necesario además, de acuerdo con la misma gráfica, desdoblar el período de análisis para los impuestos indirectos, dada la evidencia de comportamientos distintos. Así la serie total comprendería los siguientes subperíodos: 1950-1966 y 1967-1990. Ahora bien como las actividades ejecutadas por el sector educativo público han venido siendo financiadas por las fuentes del gobierno central, asociaremos al GEP con los impuestos, tanto directos como indirectos, para evaluar si los cambios en éstos afectaron a la educación. Los resultados, empleando la prueba Chow, son presentados en el Cuadro N° 1.

La estadística F arroja como resultado el valor 1.71 (superior al F de tablas, 1.43, con un nivel de confianza al 25%). En ese sentido, la evidencia del cambio estructural en la captación de impuestos, en especial los indirectos, aportados a la educación pasó de una elasticidad 1.49, logrado en el subperíodo 1950-1966, a 0.2250, en el segundo subperíodo. En otras palabras, la contribución relativa de la fuente de financiamiento impuesto indirecto al GEP se volvió con el devenir inelástica. Este fenómeno de contracción de la presión tributaria tiene que estar asociado a varios aspectos, tales como la caída de la base tributaria y la aparición de un sector informal creciente que no tributa.

Las modificaciones en el nivel de empleo, originadas por el descenso paulatino del producto, cobraron un mayor énfasis en el sector primario. En ese sentido los cambios en el precio del mercado mundial de materias prima, la sustitución progresiva de los productos naturales por artificiales (cobre por fibra óptica, por ejemplo) como producto del avance tecnológico, la política de cambio y la dotación natural, ejercieron presión, en su debida oportunidad, sobre la oferta exportable y, producto de ello, la tasa de crecimiento promedio del empleo, en el período 1980-1988, resultó siendo baja (ver Cuadro 2). En cambio en el sector secundario (manufacturas), impulsor de la producción nacional (Jiménez 1982), el resultado fue un crecimiento del empleo relativamente moderado (1.37% anual en promedio) donde el uso de instrumentos de política económica, para cerrar las brechas interna y externa, ocasionaron que las respectivas tasas de evolución anual del empleo en más de una oportunidad arrojaran resultados negativos. Por ello, política vinculada con una concepción monetaria del incremento de precios -exceso de demanda- recesiona al aparato industrial. Para averiguar si los valores de las tasas de variación anual del empleo en el sector manufacturas estuvieron centradas alrededor de su media, analizaremos si en la última década la política económica ortodoxa desempleó o no mano de obra; para el efecto utilizaremos como instrumentos la desviación estándar y el coeficiente de variación. De acuerdo con los resultados colocados en el mismo cuadro, el valor elevado de la desviación estándar (3.57) respecto a la tasa promedio permitió obtener un coeficiente de variación también alto (2.61). Así las políticas de arranque y freno a la actividad económica o, lo que vendría a ser lo mismo, al sector manufacturas, impidieron que el crecimiento del empleo sea sostenido.

El incremento constante del número de ocupados absorbidos por el sector terciario en general y el servicio gubernamental en particular -y dentro de éste a la educación- es, finalmente, resultado del proceso concomitante entre el descenso de la inversión privada y el aumento del déficit del gobierno central. Ante la poca capacidad del sector privado para incrementar el nivel del empleo, el rol fue asumido por el sector público y, al interior de éste, le cupo al mercado de trabajo del sector educativo público absorber parte de la oferta de trabajo general (6.08% de crecimiento promedio anual) y, por tanto, sostener parte también de la demanda efectiva.10_/ Por ello, sobre todo en los últimos años, las diferencias entre un profesor con calificaciones para ejercer la pedagogía y otro sin ellas fue considerado, en la práctica, irrelevante. El objetivo era estrictamente económico. Había, en ese sentido, que crear maneras de como absorber a la creciente población economicamente activa. Ante los hechos el sector educativo público resulto siendo una suerte de "colchón" de resistencia a la crisis en ciernes. El costo de esta salida económica, a la postre, fue el deterioro de la calidad de la educación pública.

El pensamiento económico ortodoxo supone que el exceso de demanda o el incremento del gasto fiscal son estimulantes de la inflación. De esta manera, entre las medidas implementadas por los gobiernos últimos para contrarrestar el incremento de precios está el reducir el gasto público. Para saber cuál fue el efecto de una interpretación monetaria de la inflación en el GEP, como en el resto de sectores del gobierno central y además conocer si éstos son sensibles a la actividad económica, emplearemos un modelo de regresión que calibre ambos efectos por separado. Los resultados los apreciamos en el Cuadro Nº 3.

De acuerdo con los datos de este cuadro el nivel y ritmo de la actividad económica va de la mano con la mayoría de sectores del gobierno central, a excepción de Vivienda -tiene una relación inversa, además es estadísticamente no significativo- y Trabajo -no es significativo su valor obtenido. El parámetro déficit económico del gobierno central a PBI, obtenido para cada sector en la regresión, por otro lado, proporciona evidencia empírica acerca del trato diferencial recibido en la asignación de recursos financieros el pago del servicio de la deuda externa, en claro perjuicio del resto de sectores conformantes del gobierno central. En efecto, la asociación directa encontrada en el sector Economía (Pliego que presupuesta y gira los pagos al exterior por concepto de servicio de la deuda) y el déficit mencionado indica que cuando éste se incrementó los gobiernos decidieron destinar recursos al pago de la deuda.11_/ En cambio el GEP, como el conjunto de sectores sociales, contrajo sus recursos a medida que el incremento del déficit se hacía cada vez mayor.

Durante los últimos años la heterodoxia económica cambió el curso de las tendencias observadas desde 1970 en varios de los tipos de impuestos. El gravamen sobre la renta, por ejemplo, al igual que el patrimonio, después de descender en la participación sobre el producto desde 1976, se incrementó a partir de 1986 para en adelante tener un derrotero zigzagueante. En cambio el impuesto a la producción y al consumo creció durante el período 1970-1985; posterior a este período, varió de manera opuesta. Los impuestos a las exportaciones e importaciones observaron una caída desde inicios de la década de los ochenta (véase gráficas 4, 5 y 6). Las políticas de exoneraciones tributarias al sector externo y el comportamiento inestable de los precios mundiales -factor demanda-, en ese sentido, se mostraron como razones principales al comportamiento logrado.

El desarrollo de la crisis no sólo afectó a las finanzas educativas públicas. El descenso del nivel de empleo y la caída del ingreso real permitieron que el volumen de desempleados y, sobre todo, subempleados se incrementaran de manera espectacular. Por ello el presupuesto familiar fue trastocado en sus prioridades corrientes a medida que avanzaba la crisis. Ciertamente no todos los grupos socioeconómicos tuvieron que modificar en la misma dirección y proporción sus niveles de consumo. Al respecto el Cuadro Nº 4 presenta información -a nivel Lima Metropolitana- sobre las modificaciones ocurridas en los grandes componentes de la canasta de consumo, según nivel socioeconómico, en tres momentos del tiempo (1986, 1988 y 1990). En cuanto a los gastos en educación el cuadro demuestra que en la medida que transcurría la crisis la participación de éstos en el presupuesto familiar de la mayoría de niveles socioeconómicos fue descendiendo, salvo para el grupo socioeconómico I (mayores ingresos). Por otro lado, los gastos dedicados a la salud -otro componente de los gastos sociales- también fueron afectados de manera negativa; vale decir, a mayor pobreza menor gasto en salud. No obstante, las familias, sobre todas aquellas ubicadas en los niveles intermedios del escalafón social, incrementaron sus presupuestos en el rubro Alimentos, bebidas y tabacos como un claro efecto de la reducción de sus ingresos reales.

IV. El Fondo Educativo Compensatorio (FEC)

En el Perú el Estado no fue ajeno a la propuesta keynesiana. Es más, en vista del escaso dinamismo observado por la inversión privada, el Estado expandió su área de influencia en la actividad económica más allá de lo que realmente podía sostener con eficiencia y equidad. Debido a ello la tesis del Estado redistribuidor se cumplió de manera parcial.12_/

Lejos de adoptar un patrón anti cíclico, los gastos sociales en general y el GEP en particular demostraron ser pro cíclicos. A manera de referencia podemos citar parte de las conclusiones de una investigación abocada a estudiar el servicio brindado por la seguridad social. Sobre el particular,

«(...) la producción y por tanto el efecto distributivo de la seguridad social sobre el salario real es pro cíclico en el Perú. Es mayor en épocas de recuperación y auge de la economía, mientras que disminuye en contextos recesivos, reforzando el efecto del ciclo económico sobre el trabajador y su familia (...).» (Petrera 1987:68).

Y lo que podría ser un caso especial de la economía peruana, no lo es. En Brasil, por ejemplo, sucedió el mismo fenómeno. Xavier y Sobrinho (1990:80) relatan lo acontecido de la siguiente manera:

«(d)urante los años 80, los gastos sociales de la Unión (Presupuesto fiscal de los sectores sociales y fondos sociales) fueron bastantes sensibles a los cambios de la coyuntura económica, disminuyendo durante los períodos de recesión, y aumentando durante los momentos de expansión. Ello revela una suerte de dependencia con el ciclo económico cuando, idealmente, deberían tener un papel anti-cíclico.»

Durante el gobierno del general Velasco (1968-1975) se emprendieron una serie de reformas estructurales que buscaban redistribuir la propiedad y, por tanto, el ingreso y el poder. Una de ellas fue aplicada en el sector educativo (Ley General de Educación, Nº 19326, 1972) y su efecto, de acuerdo con Figueroa (1973:72), en materia redistributiva fue:

«(a)ún (...) difícil de evaluar, (pero) se puede concluir que esta reforma educativa, al tratar de mejorar y democratizar la educación, influye sobre otras de las fuentes de desigualdad y redistribuye, así, el ingreso futuro.»

Quince años más tarde el Instituto Nacional de Planificación (1988:9) anotó lo siguiente:

«(...) a pesar de los avances significativos para una mejor distribución del ingreso a los campesinos, trabajadores informales, asalariados y empleados, se han observados algunos desfaces (sic) en la consolidación de los significativos logros de 1986.»

El retroceso anotado por el INP significó una distribución regresiva del excedente social, no obstante la ejecución de proyectos de atención directa abocados a redistribuir el ingreso, tales como PAIT, FONDEC, FRASA, PAD y Fondo Nacional para Desarrollo Microrregional, así como el aumento de los precios agrícolas, la reducida tasa de interés por préstamos bancarios y el aumento real de los ingresos, entre otras medidas de política económica. Lo ocurrido fue el epílogo de una visión (y ejecución) "heterodoxa" a la economía peruana.

¿Por qué tratamos los aspectos concernientes a la distribución del ingreso en esta sección? Por dos razones. La primera por que enfocar el financiamiento de la educación con recursos provenientes del sector público es referirnos, al mismo tiempo, sobre dos de las funciones que asume el Estado en la sociedad: redistribuir la riqueza y promover el crecimiento. La segunda por que lo que se persigue en toda sociedad -y la educación es un mecanismo- es el bienestar de sus ciudadanos, y la manera como se distribuye el ingreso entre todos los perceptores (medido a través del coeficiente de Gini), es uno de sus indicadores. En otras palabras financiamiento de la educación pública y distribución progresiva del ingreso son las dos caras de una misma moneda. Pero es necesario incluir asuntos relativos a la salud, nutrición, vivienda, indumentaria, transporte, alimentación, condiciones en el centro de trabajo, seguridad social, recreación, administración de justicia, libertad, información, identidad y seguridad nacional (Amat y León y León 1983:28-38) por que son indicadores, fuera de la educación, del nivel de vida de una sociedad.

El derrotero seguido por el GEP y su fuente principal de financiamiento (los recursos financieros provenientes del Gobierno Central) nos dice sobre la dependencia de las actividades educativas por los impuestos recaudados; situación que -en un momento de crisis-, agregando la reducción de los gastos educativos directos e indirectos asumidos por las familias, permite prever un desfinaciamiento de la educación. Sólo un factor o agente de la educación ha sabido, empleando diversos mecanismos, enfrentar con relativo éxito los períodos de crisis. Tal es, el empresario privado.13_/ El debería, en la actual situación, cooperar con el financiamiento de la educación pública, pero su apoyo no debe ser indiscriminado. Si nos apoyamos en el concepto del interés perseguido por los diversos agentes educativos, entonces el aporte del empresario a uno o varios niveles o modalidades educativas está a priori determinado: la educación superior y ocupacional. Ahora bien si en el pasado se mostró renuente a prestar apoyo a la educación pública, a pesar que la Constitución lo obliga a contribuir -claro está- sin diferenciar el tipo de gestión (Art. 29), en parte su indiferencia estuvo explicada por su propia racionalidad empresarial. El tipo actual de educación pública -y no la educación pública per se-, en realidad, a nadie le sirve: es obsoleta e inflexible curricularmente frente a los cambios que se operan en el mundo, producto de la revolución tecnológica vigente. El empresario, por su propia experiencia de gerencia, lo conoce y como tal le exige -con justa razón- a los gobiernos mayor eficiencia en el campo educativo. Debemos entender que la eficiencia solicitada en este tema se interpreta como la adaptación adecuada y oportuna del sistema educativo frente a los cambios que se operan en todos los niveles de la sociedad. Si el proceso de producción de una actividad económica cualquiera es automatizado, por ejemplo, los cambios que deban producirse en el sistema educativo para mantener el equilibrio mercado de trabajo-mercado educativo deben ser, primero, producto del intercambio de experiencias entre la universidad y la empresa y, segundo, supervisado por las autoridades gubernativas del ramo educativo, de tal manera que estas últimas resulten ser a la postre receptoras de las experiencias y, al mismo tiempo, difusoras al resto de instituciones interesadas del país de los cambios que se llevan a cabo entre una línea de la producción y un nivel educativo.

Las familias por su parte le confieren a la educación un carácter meritocrático. Empero, en los últimos años este factor de la demanda educativa va "desmoronándose" (Chiroque 1990:124). En efecto la crisis del empleo ha puesto en duda la tesis de la educación como inversión. En un estudio acerca de las interacciones y relaciones entre la educación y el mercado de trabajo -y al interior de éste la distribución del ingreso- en Lima Metropolitana, su autor, Muelle (1987:186), a manera de propuesta de política, afirma lo siguiente:

«(...) en el supuesto de que el país se fije como objetivo el establecimiento de programas educativos de gran ambición para elevar el nivel cualitativo de la población, éstos probablemente no tendrán respuesta exitosa si no van acompañados de una transformación que altere las bases productivas.»

El Estado, a su turno, desde tiempo atrás viene formulando, por intermedio de los responsables de la política educativa, críticas severas al contenido curricular de la actual educación, y el momento en que el egresado del sistema educativo -público, sobre todo- se enfrenta al mercado de trabajo es cuando se aprecia la inadecuada preparación recibida.

No obstante las desinteligencias entre los agentes educativos y este tipo de educación pública, los gobiernos, sobre todo los de la década del cincuenta, supieron encontrar razones para validar un crecimiento sostenido del GEP. Si comparamos los ritmos de crecimiento de la economía y del GEP, en el período 1950-1990, éstos se vieron favorecidos con respecto a l primero (véase Cuadro 5).

En efecto, los coeficientes de las regresiones estimadas arrojan los siguientes resultados: 3.87 y 5.13%, tanto para el PBI como el GEP, respectivamente. Como se puede apreciar, el sector educativo público creció -a pesar de la crisis generalizada- a un ritmo anual mayor que el producto.

Si deseáramos esta vez saber la respuesta relativa del GEP ante cambios relativos del PBI, con el objetivo de averiguar cuál es la tasa de elasticidad de un cambio en el GEP ante una variación de 1 por ciento en la economía (PBI), emplearíamos -entonces- un modelo que regresionara ambas variables. El resultado lo apreciamos en las líneas siguientes:

El GEP, según el signo del parámetro, varía en relación directa con el PBI. El valor de la elasticidad registrado es 1.89; es decir, cuando el nivel de la actividad económica aumenta (disminuye) en 1 por ciento, los gastos destinados a la educación pública -o el GEP- aumentan (disminuyen) en 1.89 por ciento.

Esta última evidencia empírica debe llevarnos a reflexionar en torno a los límites que la actividad económica, manteniendo el resto de factores constantes, impone al financiamiento de la educación pública. Con o sin FEC, y si nos planteamos como objetivo en los próximos años igualar gradualmente el ritmo de crecimiento del GEP con su máxima tasa experimentada durante la fase ascendente (1950-1966) del ciclo, es entonces imperativo que la actividad económica crezca en el futuro a un ritmo anual de 7.2%; o si esperamos un comportamiento más moderado, como el logrado durante el período 1950-1990, el incremento anual del PBI será esta vez 2.0%

Para la creación del FEC es necesario, previamente, haber arribado a un consenso entre los distintos estamentos de la sociedad sobre el tipo de educación que ella necesita. Sin acuerdos entre las partes integrantes, no existiría la contribución (en especies o monetaria) al FEC. Las propuestas de financiamiento de la educación pública de carácter compulsivo no nos llevan a buen puerto. Las experiencias confiscatorias del pasado -no en el campo de la educación- pertenecen ahora al recuerdo y como estrategias de desarrollo no tuvieron los resultados deseados. Por ello, cuando la convocatoria de los agentes educativos -y todos los demás interesados- sea lo más plural, el FEC se verá legitimado por la misma sociedad.

Pero, ¿qué es el FEC?. Económicamente es un fondo de ayuda a la educación pública -y también a otros tipos de gestión- conformado por los aportes (en especie o dinero) de la sociedad. Su creación responde a la necesidad de restaurar el comportamiento tendencial del GEP en momentos de crisis económica; en ese sentido funcionaría como un mecanismo estabilizador de los gastos educativos y, lo que es más, sería una de las fórmulas adecuadas para lograr una mejor distribución del ingreso. Los recursos del FEC estarían administrados por un directorio conformado por los representantes del gobierno central, regional, municipal, así como del gremio empresarial, laboral, magisterial, y estudiantil, de los colegios profesionales y universidades y de la iglesia.

¿Cómo se financiaría el GEP? Fuera de los aportes -donaciones-, básicamente con recursos provenientes del fisco. De esta manera, es necesario crear una contribución -vía impuesto ad hoc- para la educación. Si entendemos que el acuerdo de contribuir entre los miembros del Directorio del FEC se plasma favorablemente y, además, si hoy en día se considera a la educación un factor relevante de la producción, la cruzada por la educación pública, que equivale a decir por el desarrollo nacional, debe lograr movilizar la conciencia de la población nacional.14_/

V. Conclusiones

1. Al parecer, en el Perú el GEP ha contribuido -sobre todo en los últimos veinte años- con el empleo y el gasto o, de manera conjunta, a sostener la demanda efectiva. Nadie, al menos hasta el momento, ha criticado el quantum de mano de obra de la función de producción educativa. En todo caso, los comentarios aluden al bajo nivel de productividad de ésta, dado también su bajo nivel de preparación. Así, tenemos un problema de calidad que obliga, entre otras medidas, a tomar decisiones sobre la cantidad: capacitamos esa mano de obra o la reemplazamos gradualmente.

2. En los últimos años el financiamiento del GEP estuvo limitado principalmente por el pago del servicio de la deuda externa. Más aún las restricciones financieras provocaron incluso la caída de los gastos sociales. Los ajustes económicos implementados, con claro perfil monetario, aparte de reestablecer momentáneamente el equilibrio fiscal y externo, apuntaron a generar un ahorro forzoso en las familias. Tal ahorro, por cierto, formaron parte de los recursos destinados a pagar a los acreedores internacionales. Por el lado de los ingresos del Gobierno Central, el panorama no fue diferente. A medida que la actividad económica se contraía, la totalidad de componentes de aquél, es decir los impuestos directos e indirectos, también corrían la misma suerte. La informalidad en las esferas de la producción y el comercio, el contrabando y la evasión tributaria de muchos establecimientos y empresas formales, explican también la caída de la presión tributaria.

3. La caída del nivel de los recursos destinados a financiar a los alumnos de los centros educativos de gestión pública se dió en dos de sus tres fuentes: los subsidios otorgados por el propio gobierno (GEP) y los ingresos directos e indirectos solventados por las propias familias. En ese sentido no podemos hablar solamente de la crisis de una de las fuentes de financiamiento (los recursos públicos). Lo más apropiado, en todo caso, sería referirnos a una crisis general que redujo las posibilidades de financiamiento de dos fuentes: el Estado y las familias. No obstante la caída de los ingresos de estas últimas, los ubicados en los estratos socioeconómicos de mayores ingresos incrementaron -en plena crisis- sus gastos en educación; en cambio, las familias de menores recursos redujeron, en el mismo contexto económico, parte de sus gastos destinados a la educación.

4. El proyecto de privatizar la totalidad de servicios de la educación pública, en la actual coyuntura sólo lograría acentuar la regresiva distribución del ingreso nacional. El Estado de pobreza y miseria que atraviesan la mayoría de hogares en el país no permite que una de las funciones del Estado en el país (redistribuidor del ingreso) sea dejado de lado. Además el actual pensamiento económico dominante (el neoliberalismo) no nos dice nada con respecto a un fenómeno todavía no resuelto: Los ciclos de la actividad económica. Como se pudo demostrar, el GEP en las fases recesivas de la economía se contrajo y lo hizo de manera más acelerada que ésta. Por ello, nada asegura que en las futuras contracciones de la actividad económica el GEP no vaya a caer. Salvo, claro está, su previa liquidación.

5. El Fondo Educativo Compensatorio, al neutralizar las contracciones del GEP en las fases recesivas del producto, es una necesidad. La experiencia del período 1950-1990 demostró que no existe el concepto de gasto anti cíclico. En realidad, los gastos sociales -incluido el GEP- fueron pro cíclicos.

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(*) Ponencia presentada al seminario La escuela que el Perú necesita, 5 y 6 de marzo de 1992, en la Universidad Católica del Perú. El punto de vista es personal y no debe ser extendido a las organizaciones con las cuales el autor mantiene vínculos profesionales. Quiero agradecer a Raymundo Arnao, profesor de la Universidad Nacional de Ingeniería, por los comentarios y sugerencias a la presente ponencia. A pesar de ello, los errores que aún quedan son de mi entera responsabilidad.
1_/ Como él señala, «debería fortalecer su aporte en la formación de los cuadros técnicos que luego utilizar. Además, ampliar o ejecutar nuevas modalidades de cooperación Estado-Empresas-Comunidad. Las experiencias de Fe y Alegría y de los colegios parroquiales son dos de ellas.» (Cardó Franco 1991). El autor aquí se refiere a las familias y empresas.
2_/ En palabras propias del autor de la propuesta, «(El Estado) debería estar presente, con mayor eficacia, para atender a los más pobres en programas de educación inicial no escolarizada, educación primaria, alfabetización y postalfabetización, educación secundaria para jóvenes del área rural y formación magisterial.» (Ibíd. 1991).
3_ / El sustento técnico de la misma le corresponde a Luis Gonzales Norris. Al respecto véase Helfer (1991).
4_/ Después de Guyana (-41.6%), Nicaragua (-38.2%) y Trinidad y Tabago (-31.8%), Perú (-28.3%) presenta dentro del concierto de países de América Latina y El Caribe una de las mayores tasas anuales de variación acumulada (1981-1989) negativas del PBI por habitante. Agréguese que en el Perú, si bien el indicador empleado registra el grado de desarrollo, es más «interesante» el estudio no de los resultados promedios si no de los valores ubicados en los rangos de dispersión. Para un mayor detalle sobre las estadísticas -y análisis- actuales en la subregión, véase CEPAL (1991).
5_/ Para ser fieles a la realidad hay que anotar que durante el gobierno de García (1985-1990) hubo más bien un enfrentamiento directo con el Fondo Monetario Internacional.
6_/ Véase Pacheco (1991 y 1992).
7_/ Aún más, «(...) la tendencia y los ciclos de la cuenta corriente de la balanza de pagos fueron determinados por la tendencia y los ciclos de la balanza comercial (...). Por otro lado, el comportamiento de la importaciones fue el que tuvo influencia decisiva de la configuración de la tendencia y los ciclos de la balanza comercial (...). (Por el lado de la exportaciones), hay evidencia de que el relativo estancamiento sufrido desde los primeros años de la década de los sesenta fue originado por restricciones de oferta, a las que se sumó el fenómeno de la desaceleración de la demanda mundial ocurrido en los últimos años del período bajo estudio (1950-1980) (...).» (Jiménez 1984:104-105).
8_/ De acuerdo con Jiménez (1987:15), «(l)a asociación entre los dos déficits también revela la ausencia de ciclos generados por la inversión. El ciclo económico se asocia a las políticas de `freno y arranque'; es decir, a los ciclos del gasto público y, por tanto, a los ciclos de las importaciones. Esta es la razón por la cual las crisis recurrentes de balanza de pagos le imponen a la economía, como curso de largo plazo, la desaceleración de la tasa de acumulación de capital. En otras palabras, la economía tiende a estancarse.»
9_/ Además, la inversión privada en el Perú no genera efectos sustantivos en los beneficios y el producto. El Estado, al hacer uso del déficit fiscal, de alguna manera, sostiene la contracción de la tasa de beneficios. Por ello, las políticas aplicadas en el pasado, al afectar de manera conjunta los déficit público y externo, originaron efectos negativos en la tasa de ganancia, el producto y el empleo (Jiménez 1987:15).
10_/ Nótese en el mismo cuadro que los menores coeficientes de variación fueron obtenidos por el sector Gobierno (0.60), Educación Pública (0.90) y el resto de sectores de gobierno (0.90). Ello ilustra que las perturbaciones, obtenidas por sus respectivas desviaciones estándar, fueron mínimas y el valor del crecimiento anual de cada sector estuvo, por tanto, centrado alrededor de su media.
11_/ Este fue un fenómeno que sufrió la mayoría de países de Latinoamérica. Al respecto, véase Reimers (1990).
12_/ «Comparando la distribución del ingreso porcentual del monto del subsidio con la población (en 1981) constatamos que, contradictoriamente con los objetivos de la política de subsidios, los residentes de Lima son los que reciben la mayor proporción de estos últimos; mientras que, por otro lado, los residentes del área rural son los más marginados de este beneficio, a pesar de ser el grupo de menores ingresos y donde se concentra la población malnutrida. Curiosamente, los ejecutivos, profesionales, empleados e independientes de Lima y ciudades constituyen sólo el 15% de la población pero obtienen el 23% de los subsidios, mientras que las familias de estratos sociales de m s bajos ingresos del rea rural, que componen el 46% de la población, obtienen solo el 29% del total. En otras palabras, los estratos urbanos de más altos ingresos tienen, en términos absolutos, una asignación mayor que los estratos de m s bajos ingresos del área rural.» (Amat y León y León 1983:150-151).
13_/ La fuga de capitales es a nuestro entender una manera práctica del empresario por evitar posibles riesgos. En el Perú, durante el período 1974-1982, fugaron 3,800 millones de dólares (Khan y Ul Haque 1987:4).
14_/ En estos momentos no estamos en capacidad de señalar dos aspectos complementarios del impuesto ad hoc para la educación que contribuirían con el FEC. Primero, definir el tipo de variable económica a gravar y, segundo, proponer el porcentaje de impuesto. ¿Por qué no podemos señalarlo? básicamente por limitación de tiempo. Obtener un coeficiente técnico, como es con el requerido, implicar evaluar los impactos que éste originaría en toda la economía. Si aventuramos en estos momentos a decir que tal o cual -y el porcentaje- es el adecuado, probablemente causaría efectos adversos a lo pensado.

Comentarios al Proyecto Educativo Regional del Callao*

2008-04-21T15:17:00.000-07:00

La Provincia Constitucional del Callao, mediante su gobierno regional, ha decidido pensar en el largo plazo ejecutando el congreso Hacia la construcción de una sociedad educadora que hoy en su cuarto día nos convoca. Por lo demás, la región Callao viene desarrollando una serie de actividades que irán modificando, al parecer y paulatinamente, las prioridades de sus habitantes.

El documento Proyecto educativo regional (http://www.regioncallao.gob.pe), en adelante PER, expuesto a este auditórium por el profesor Walter Rabanal, tiene los elementos de todo plan estratégico. Su visión al 2021 es ambiciosa y plausible. Soñar, porque eso es lo que moviliza al conjunto de habitantes, una sociedad calificada como educadora es la expresión -desde lo educativo- del desarrollo entendido como calidad de vida. Cómo resistirse, por ejemplo, a una convivencia en un ambiente de armonía entre chalacos y chalacas; a un viaje en un medio de transporte masivo sin ruidos perturbadores; a observar por las calles a personas que se trasladan de un lugar a otro llevando una novela; a contemplar en los puestos de revistas y periódicos la amplitud de la oferta de material de lectura de reconocida calidad; a beber un café o tal vez una gaseosa en una cafetería donde las revistas y periódicos están a libre disposición del cliente; a dormir en el seno del hogar sin ruidos provocados por la pollada organizada por el vecino o la vecina. En síntesis, pienso, a la luz de la exposición y el documento, en un poblador chalaco que tendrá «la habilidad para un examen crítico de (si) mismo» (Nussbaum 2001:29).

Permítaseme ahora compartir en voz alta mis interrogantes y reflexiones motivadas por la exposición del profesor Rabanal y la lectura del PER. Las preguntas son cuatro, distribuidas en igual número de elementos del PER, a saber: Actores, valores, diagnóstico estratégico y objetivos estratégicos.

Actores

En el PER están registradas, al parecer, las fuerzas sociales, políticas, económicas, religiosas y educativas que hacen de esto una realidad. Primera pregunta: ¿Gozarán todos los actores de la misma importancia?. Una sociedad educadora, en su proceso de construcción, tiene que aceptar costos y beneficios razonables. En aras del bien común, es decir: Elevar la calidad de vida del poblador chalaco típico, resultaría fundamental fijar un centro de gravedad entre los actores educacionales. Si la economía de mercado es la teoría que fundamenta la racionalidad económica del PER, entonces la respuesta es: Estudiantes, padres de familia, empresarios y gobierno; ellos, en principio, tienen que beneficiarse de ubicar a la educación como factor del crecimiento. Al sentirse realmente ganadores, los actores principales transfieren al resto los beneficios mediante la intervención de las autoridades regionales, redistribuyendo el excedente económico generado.

Ahora bien, desde hace un poco más de dos lustros, de los cuatro actores detectados, el estudiante goza de notoriedad en la formulación de política educativa en el país. Sobre el particular, un caso podría resultar aleccionador para la región y la nación. En el año 2006, los estudiantes de la secundaria del vecino país del sur salieron a las calles a protestar, como sabemos, aduciendo como justificación de su malestar problemas de equidad en la calidad de la educación ofrecida. A pedido de la propia presidenta, Sra. Bachelet, se formó una comisión de trabajo (Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación) que tuviera la misión de proponer medidas de política educativa a los problemas planteados por los estudiantes.

En diciembre del mismo año, el grupo de trabajo presentó su informe. Quisiera, en este punto, compartir las primeras líneas del texto de la referida comisión suscritas por los académicos Juan García-Huidobro y Patricia Medrano, presidente y secretaria ejecutiva, respectivamente; ellos (CAPCE 2006:6) afirmaron lo siguiente:

«Las movilizaciones de los estudiantes secundarios en mayo y junio, y la acogida que tuvieron en un amplio sector de la ciudadanía, pusieron de manifiesto que Chile valora la educación, ve en ella un requisito ineludible del desarrollo y quiere avanzar hacia una educación más justa y de mayor calidad.»

Estudiante-educación-crecimiento es la triada de las modernas teorías del crecimiento económico capitalista. ¿Cómo opera?. El razonamiento es el siguiente: Si el estudiante, beneficiario directo de la educación, obtiene del gobierno y la familia más y mejor educación en el tiempo, la empresa, paulatinamente, incorporará ese capital humano, garantizando así el crecimiento económico.

Dado que la secuencia de pasos del crecimiento iguala a un mecanismo que funciona en el tiempo, es decir: El futuro, «el mejor» raciocinio sobre éste, hasta el momento, es concibiéndolo como un estado de desorden de los recursos (Hawking 1989:189-200).

Por tanto, la jerarquía y la importancia de los actores educativos están fundamentadas por una perspectiva teórica en particular que a futuro podrían modificarse. En el presente, el estudiante es -como se afirmó- el centro de la política educativa.

Valores

Para llevar adelante el sueño de todos ustedes se necesita adicionar cierto número de cualidades en los depositarios (Frondizi 1997:15). Lo afirmado nos habilita para formular la segunda pregunta: ¿Qué actitud o actitudes, o estados mentales, son, entonces, los fundamentales?.

El PER identifica como valores a practicar, entre varios, los siguientes: Proactividad, asertividad, tolerancia, empatía y resiliencia. ¿Acaso son éstos los fundamentales?. La respuesta dependerá, por supuesto, de los objetivos que se programen. Una lectura rápida de las ideas expuestas en el PER permite afirmar que la sociedad educadora presenta linderos, tales como educación de calidad; identidad cultural; conciencia ambiental y ecológica; valores; desarrollo técnico y productivo; y proactividad, emprendimiento e innovación. Éstas son las fronteras; hitos acertados, y como tal, reconocidos y practicados por otros grupos humanos de ultramar.

Este marco supone, en su aplicabilidad, a un poblador que no le teme al riesgo, goza de confianza, valor fundamental que explicaría por qué Holanda, Gran Bretaña, Estados Unidos de Norteamérica y Japón lograron el tan ansiado crecimiento económico (Peyrefitte 1997). Para ser justos con la verdad, las teorías del crecimiento económico hasta el momento no incorporan a la confianza como variable en sus ecuaciones, sin embargo, es un factor importante.

Ya no existen monstruos marinos, en un mundo de antaño imaginado como plano pero que los fenicios, los holandeses y otros más se arriesgaron a explorar en su momento; hoy, mas allá del horizonte, viven hombres y mujeres de culturas cartesianas y pragmáticas muy dinámicas que creen en la ciencia y tecnología como uno de los elementos claves de su desarrollo. Hacen bien los actores del PER, entonces, en incorporar al documento la proactividad, el emprendimiento y la innovación como cualidades; soportes distintivos, por lo demás, del desarrollo técnico y productivo de las naciones hoy declaradas como desarrolladas.

Diagnóstico estratégico

El PER también presenta eventos propios de toda matriz de diagnóstico estratégico. Destaca entre las fortalezas la creación del Fondo educativo de la región, y, como amenazas, «la politización de los temas educativos que dificultad la unidad». El primer evento opera -sin duda- como un instrumento económico importante que podría neutralizar la tendencia a estancar o reducir los recursos monetarios asignados por el gobierno central. El segundo evento, lamentablemente, impide lograr consensos razonables entre los grupos o actores en períodos de tiempo relativamente cortos, funcionando así como un lastre. De hecho, la región Callao está actuando de forma inteligente y proactiva convocando a la sociedad civil a fin de emplear eficazmente los recursos financieros del fondo. Del conjunto de las debilidades identificadas, los estudiantes de la región Callao tiene serios problemas en las áreas del conocimiento sometidas a evaluación, a pesar de la elevada cobertura escolar: 20,9% y 9,0% de los alumnos que finalizaron la primaria en el 2004 lograron en Comunicación y Matemática, respectivamente, un desempeño declarado como suficiente. Las cifras relativas de los estudiantes de secundaria varían tanto en Comunicación (14,8%) como Matemática (3,3%) respecto de sus pares de primaria.

Si no se revierte en el mediano plazo este último indicador, podría atentar el desarrollo de uno de los lineamientos de política, relacionado con las tareas cotidianas en la institución educativa: Declarar una educación que sea de calidad. A propósito, la definición de calidad de la educación propuesta en el documento rebasa la mirada actual que sobre ella tienen algunos organismos supranacionales: Academicista. Sin embargo, no se puede soslayar la importancia de ciertas áreas del saber como causa importante y fundamental de capacidades del futuro ciudadano, vinculadas, además, a la importancia de actividades técnicas y productivas, tal como el PER postula. Y es que un niño, niña o adolescente que logra entender lo que lee, desarrollar el pensamiento abstracto y auotexaminarse tendrá una menor probabilidad de enfermarse y, eventualmente, fallecer a su corta edad; ser pobre; engrosar las filas de la desnutrición; carecer del uso de los servicios básicos; reflexionar acerca del daño al ecosistema; asentarse donde las fábricas contaminan con plomo el medio ambiente; concebir la idea de un embarazo precoz, contagiarse de las enfermedades de transmisión sexual; consumir drogas, entre otros problemas que aquejan a la provincia.

El PER incorpora, además, un conjunto de indicadores que podrían aparecer, ante los ojos del lector, desconectado del diagnóstico estratégico, pero, no lo es, o mejor dicho, no debería ser así. Sería recomendable, en este punto, agrupar los eventos y sus indicadores de acuerdo al enfoque sistémico. Es decir, emitir juicio sobre la realidad implica un orden de varios en particular y, en el caso de la educación, el arreglo de la información adoptaría el siguiente sentido: Insumo, proceso, resultado y contexto. En este orden de ideas, el análisis de los aspectos fenomenológicos del quehacer educativo de los últimos años en el país, y en el mundo, ha incidido en una asociación de causalidad de variables de la siguiente forma: Insumo y resultado, contexto y resultado y, en menor medida, proceso y resultado. Sería oportuno, entonces, incidir en el análisis proceso y resultado. Cueto et al. (2003) han aportado nuevo conocimiento de la asociación señalada mediante el bosquejo teórico oportunidades de aprendizaje. Entonces, la tercera pregunta, en este tema, sería: En lo concerniente al proceso enseñanza-aprendizaje, ¿qué sucesos están ocurriendo en el aula?. Interrogante que intentaría hacer visible a la enigmática «caja negra», metáfora que alude al proceso de transformación de los insumos desde una perspectiva claramente sistémica.

Objetivos estratégicos

El PER propone cuatro objetivos estratégicos. Los enunciamos: Primero, elevar la calidad de la educación básica, priorizando zonas de mayor pobreza en la región; segundo, fortalecimiento de la educación ocupacional, como eje transversal de la educación en la región; tercero, docentes altamente comprometidos que responden a los desafíos modernos; y cuarto, gestión eficaz y honrada de la educación. Conociendo lo que se pretende lograr, la cuarta pregunta la formulamos en los siguientes términos: ¿Cómo saber, en el trayecto hacia el horizonte temporal, que la marcada orientación al trabajo del PER está siendo asimilada por la población chalaca?.

Sin duda, el monitoreo a los indicadores de proceso del proyecto daría cuenta del desvío que se pudiera producir entre lo programado y lo ejecutado. Sin embargo, muchas veces no logramos procesar las actividades propias de corto plazo, que son las que deben estar incorporadas como eslabones de una cadena, que en el planeamiento estratégico simboliza el largo plazo.

Si la población asume el PER como suyo en el tiempo, ella misma tendrá que asumir como variable fundamental a la educación, es decir, uno de los extremos del puente que une el corto con el largo plazo; por tanto, cualquier manifestación de insatisfacción del poblador a futuro tendría que estar relacionada, necesariamente, a la educación. Y es que uno de los beneficios de la educación está relacionado al sueldo del trabajador en el mercado de trabajo. Así, educación y trabajo representan el encuentro del corto y largo plazos. En este escenario, si el ciudadano chalaco desearía mejorar su calidad de vida en el futuro, o lo que es lo mismo: Recibir una remuneración vinculada a su expectativa de calidad de vida, tendrá que presionar al gobierno y a la familia, en esta lógica de causalidad, por más y mejor educación de calidad.

Esta futura presión social deberá generar en el tiempo dos eventos: Primero, reordenamiento de las prioridades del presupuesto de los actores; y segundo, distribución progresiva del ingreso regional, características económicas de países europeos, del norte de América y algunos asiáticos motivadas por la educación y, lamentablemente, extrañas en el sur del continente americano (Pacheco Lay 2007).

Finalmente, redactar y compartir una misión, bregar por un sueño traducido como visión, definir objetivos de largo plazo, analizar las fuerzas que podrían afectar -positiva y negativamente- a la provincia y pensar en cursos de acción, teniendo todo lo anterior unido a la participación masiva -y sobre todo, consciente- de los actores involucrados junto a una consistencia lógica de los elementos del planeamiento estratégico, son tareas y requisitos ineludibles si desean proclamar en un futuro lo siguiente: La sociedad educadora que ahora anhela la Provincia Constitucional del Callao fue razonada y ejecutada por todas y todos, por tanto, no es casual ni arbitrario el orden logrado. Si es así, chalacas y chalacos habrán madurado.

Muchas gracias.

Bibliografía

CAPCE (Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación – Chile). 2006. Informe final del consejo asesor presidencial para la calidad de la educación, Santiago, URL: http://consejoeducacion.cl/articulo/Informefinal.pdf

Cueto, Santiago; Cecilia Ramírez, Juan León y Oscar Pain. 2003. Oportunidades de aprendizaje y rendimiento en matemáticas. En una muestra de estudiantes del sexto grado de primaria de Lima. GRADE, Documento de trabajo 43, Lima.

Frondizi, Risieri. 1997. ¿Qué son los valores?. Breviarios 135, Fondo de Cultura Económica, Primera reimpresión de la tercera edición, Colombia.

Hawking, Stephen. 1989. Historia del tiempo. Del bing Bang a los agujeros negros. Editorial Grijalbo, Bogotá.

Nussbaum, Martha. 2001. El cultivo de la humanidad. Una defensa clásica de la reforma en la educación liberal. Editorial Andrés Bello, primera edición, pp. 19-35, Santiago de Chile.

Pacheco Lay, Gonzalo. 2008. ¿PISA o pizza?. Lima.
URL: http://economiayeducación.blogspot.com

Peyrefitte, Alain. 1997. Milagros económicos. Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile.

(*) Ideas propias vertidas, en calidad de panelista, al Proyecto Educativo Regional del Callao. Documento presentado al II Congreso Internacional para Docentes, organizado por el gobierno regional del Callao, del 19 al 22 de febrero del 2008. El punto de vista es personal y no debe ser extendido a las organizaciones con las cuales el autor mantiene vínculos profesionales.

¿PISA o pizza?*

2008-01-15T00:00:00.000-08:00

Introducción

«Si mi teoría de la relatividad es exacta, los alemanes dirán que soy alemán
y los franceses que soy ciudadano del mundo. Pero sino, los franceses
dirán que soy alemán, y los alemanes que soy judío.»
Albert Einstein (1879-1955)

Jamás imaginé que algún día escribiría la disyuntiva que titula esta ponencia. Más extraño aún imaginar que las familias peruanas lograrían hacer de lo que al parecer es su principal actividad un estímulo económico, me refiero a preparar la comida en el hogar. De hecho, el ama de casa dedica parte de su tiempo a mezclar verduras, especies, líquidos y otras cosas más restando horas a otras actividades. ¿Cómo hemos llegado a este punto? y ¿qué posición adoptaremos ante el dilema?, son las interrogantes que trataremos los próximos minutos.

I. Nuestra realidad

País heredero de una cultura milenaria, desde hace varias décadas el Perú se encuentra en una situación que podríamos calificar de incertidumbre: Su economía, aunque boyante durante los últimos años, no garantiza en el tiempo un permanente crecimiento. La razón: Los factores claves del desarrollo, en cuanto resultado, están teñidos de un preocupante rojo. Para comenzar, los jóvenes de quince años no han obtenido un resultado ni por lo menos satisfactorio en la última participación del país en las Pruebas de Rendimiento Internacional, PISA, y la creación de tecnología industrial y de otra índole -teniendo en la comprensión de lectura un elemento importante y el uso de matemática el fundamento- resulta ser todavía una quimera que no encuentra en el presente, y acaso en el futuro más próximo, asidero alguno. Esto último puede demostrarse empleando una cifra resultante de la encuesta de la Universidad de Lima y la revista Caretas, publicada en su edición 2000, noviembre del año en curso, que fuera aplicada a 540 ciudadanos de Lima Metropolitana y Callao, ámbitos urbanos que concentran el centro de poder político del Perú. Ante la pregunta: ¿Cuánto leerán los peruanos dentro de 57 años?, un 62,3% cree que poco o nada. Debido al resultado del indicador de rendimiento académico, más de uno pensaría que el país por fin expresó su máxima crisis; sin embargo, el último Informe Global de Competitividad elaborado por World Economic Forum (Acevedo Damián 2007:b1) fija un nuevo piso a la realidad educativa señalando que de 131 países, el Perú se ubica en último lugar en calidad de la educación primaria y si de calidad en la educación matemática y ciencia de la Educación superior y capacitación se trata, se ubica en el puesto 130, cifra que nos debe invitar a la reflexión.

Como parte de una tradición económica impuesta en su oportunidad por el imperio Español, el Perú es conocido en el concierto de las naciones por su riqueza minera y la producción de algunos productos alimenticios. Esta prioridad económica del país por exportar productos de bajo valor agregado ha sido, paulatinamente, superada por las naciones hoy desarrolladas. Entre exportar minerales o productos industriales, los países con elevada calidad de vida prefieren lo segundo, y la razón, una vez más, es simple: Al momento del intercambio comercial con el resto del mundo, lo segundo -siendo mayor en términos monetarios respecto de las importaciones- genera una balanza comercial positiva.

Pero no sólo estaríamos siendo ya conocidos en el orbe como un país primario-exportador: Todo parece indicar que, además, empezamos a tener un reconocimiento mundial en la culinaria. En efecto, los medios de comunicación masiva y revistas económicas especializadas señalan como nicho de oportunidad a la variedad de potajes peruanos como medio para captar divisas. Más aún, Gastón Acurio, nuestro simpático e inteligente Chef nacional y galardonado hace un poco más de un año en España por su aporte a la gastronomía mundial con un premio de reconocido prestigio internacional, ha tenido la estupenda oportunidad de comunicarnos sus reflexiones sobre el país y sus posibilidades en un marco, ciertamente, especial: La inauguración del año académico 2006 de la prestigiada casa de estudio superior de administración y economía de Lima, la Universidad del Pacífico. Él (Acurio 2006) les dijo a las autoridades universitarias, profesores, investigadores y estudiantes allí presente lo siguiente:

«Para terminar, quisiera decirles, en realidad pedirles, que no se vayan del Perú. Ustedes son sus hijos más afortunados, sus hijos más preparados. Y si se van a estudiar una maestría, regresen.
No se vayan, es aquí donde están las oportunidades, es aquí donde está la riqueza, es aquí donde la vida encuentra un sentido. No se vayan porque su pueblo los necesita. El Perú los necesita. La historia los necesita.»

El pedido de Gastón Acurio a un público ávido por formular y ejecutar proyectos de inversión denota un estado del mundo en particular que -especulo- un número importante de pobladores del país comparte. Porque no sólo les pidió que se queden, lo cual ya es bastante para un segmento poblacional que, desde tiempo atrás, visualiza las oportunidades laborales a partir de una lectura favorable a la economía global. Él (Ibíd.) además les dijo:

«La clave está en entender que somos una gran nación con una gran cultura viva, fruto de siglos de mestizaje y que es justamente ese mestizaje lo que ha hecho de nuestra cocina una propuesta variada y diversa que ha cautivado al público internacional, y que es en ese mestizaje donde los peruanos deben encontrar la fuente de inspiración, no solo para generar riqueza sino, sobre todo, para aceptarnos y querernos como nación y, recién, a partir de ahí, poder encontrar hacia dentro todas aquellas ideas que luego saldrán en productos y en marcas a conquistar el planeta.»

Gastón Acurio habló a un grupo de personas que no es excluida en el país. Ellos tienen todo a su favor, y lo saben muy bien: En ese centro de enseñanza superior, la comprensión de la lectura y las matemáticas son, hay que decirlo, fundamentales. Allí, la culinaria es definida como una oportunidad de negocio, y no más.

El profesor Luis Jaime Cisneros de la Pontificia Universidad Católica del Perú también reflexiona acerca de la perspectiva que viene adoptando un sector de la economía peruana. Según él (2007:10), «(…) (L)a profesión magisterial viene decayendo socialmente en toda Europa. A nadie le interesa ya ser maestro. Usted lo ve en gente de la clase A. Los hijos de mis amigos querían ser abogados antes. Ahora quieren ser chefs.»

Sin duda, las familias vienen imponiendo durante los últimos años un estilo económico en el país que ni el gobierno ni las empresas en su oportunidad promovieron, y menos visualizaron. Todo ello ha sido, al parecer, un acto meramente espontáneo que ha carecido, como tal, de cálculo o planificación. Ahora bien, el tiempo que las familias -sobre todo las pobres- de las diversas culturas peruanas dedican a la cocina por el argumento de la sobrevivencia y cuyo resultado es la variedad gastronómica, empieza a ser reproducido por algunas universidades del país. No estoy dando cuenta, en este tema, de la creación de facultades relativas al mundo de las ollas y aromas, más bien pretendo llamar la atención acerca de la manera como en los últimos años empieza a tomar formar una suerte de mezcla de actividades en el uso de los espacios: Las exposiciones-ventas de libros, por ejemplo, vienen acompañadas, la mayoría de las veces, de kioscos surtidos de viandas.

Lo que viene ocurriendo en el país puede ser expresado en los siguientes términos: Las familias de bajos recursos económicos «triunfan» llevando adelante actividades propias de períodos breves de tiempo, es decir, del corto plazo. Siendo un país con un alto índice de pobreza socioeconómica, la familia típica ha dedicado tiempo -de una gama de opciones- a la elaboración de comida para sus miembros, por necesidad de sobrevivir, empleando para ello la mayor variedad de ingredientes que la naturaleza le ofrece, sin pensar que estos alimentos preparados habrían de convertirse en Patrimonio Cultural de la Nación, denominación que la comida típica peruana ha recibido de parte del gobierno mediante la Resolución Directoral 1362/INC del 26 de octubre del año en curso.

Esta opción de vida, a todas luces cortoplacista, es practicada no sólo por personas ligadas al mundo de la informalidad económica sino además por profesionales, estudiantes, obreros, campesinos, comerciantes y otros que tienen como único requisito común el ubicarse en el escalafón social como pobres o generadores de mediano ingreso. Para el actual gobierno, lo que vienen haciendo estas personas es de suma importancia: Es la «expresión cultural cohesionadora que contribuye, de manera significativa, a la consolidación de la identidad nacional», tenor que forma parte el referido dispositivo legal.

Siendo así el comportamiento del típico individuo peruano, el largo plazo como perspectiva de mejora de calidad de vida deviene en utopía. Y si lo afirmado resulta ser poco creíble, el informe que anualmente prepara y difunde el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo sobre el desarrollo humano servirá como apoyo para redondear el asunto. Según éste, las naciones que logran tener un índice alto de desarrollo humano presentarían al menos cuatro características comunes: Primero, una economía basada en sectores dinámicos como la industria espacial, nuevas tecnologías de la información y comunicación, robótica, biotecnología, genética y soporte lógico computacional; segundo, un presupuesto educativo en consonancia al crecimiento y dirección de la economía; tercero, unas instituciones sólidas asumidas como política de Estado; y cuarto, una distribución progresiva del ingreso nacional. El Perú, sin duda, está distante de lo requerido por el perfil del desarrollo señalado.

II. Europa, Asia y EE.UU. buscan almacenar e incrementar el conocimiento

¿En qué radica la importancia de la escritura y la comprensión de textos en el mundo moderno?. En otras palabras: ¿Por qué algunas naciones -hoy desarrolladas- programan desde años atrás actividades relativas a la lectura que emplean una cantidad importante de tiempo?. La respuesta, quizá, la encontramos en uno de los párrafos de una carta del siglo XVII redacta por Isaac Newton, dirigida a Robert Hooke; en ésta, el célebre matemático le dice a uno de su más enconados enemigos que «si he logrado ver más lejos, ha sido porque he subido a hombros de gigantes» (Hawking 2004:149). Al parecer, desde aquel episodio, la humanidad, mejor dicho, una parte de ella, ha ido tomando conciencia de la importancia de acumular información. Así, en tierras de ultramar, las formas de almacenar datos ha evolucionado desde el papel impreso, usado todavía en el presente, hasta los dispositivos electrónicos empleados en la actualidad con una perspectiva de uso creciente.

Por ello, toda información que contribuya a sostener el crecimiento económico de la nación es almacenada, y no escapan a esta suerte de consigna implícita ni los colegios y menos las universidades. Así, resulta comprensible -e inteligente en lo que respecta a su uso- emplear bancos digitales que almacenan las respuestas de las pruebas estudiantiles de los diferentes cursos universitarios que, algún día, el profesor empleará ente sus estudiantes para mejorar, creativamente, la respuesta del alumno o colega que las generó en el pasado.

Ante la disyuntiva de escuchar o leer nueva información, las sociedades desarrolladas apelan hasta el momento a lo último, sin descartar lo primero. En rigor, el leer y la comprensión de lectura, asumidos como practica de vida por las personas, son estrategias puestas en acción desde siglos atrás por algunas naciones que les ha permitido lograr los resultados esperados, es decir, han mejorado su productividad en el campo económico y, por tanto, la calidad de vida promedio de sus habitantes.

Como afirma Paul Romer, citado por Friedman (2006:18):

«'Existen unos bienes que son complementarios y, por tanto, un buen A es mucho más valioso si además tienes un buen B. Estaba bien disponer de papel y después fue bueno tener lápices, y al poco tiempo, a medida que te hacías con más de uno, obtenías también más del otro, y a medida que ibas consiguiendo una calidad mejor de uno y una calidad mejor del otro, tu productividad mejoraba. Esto se conoce como la mejora simultánea de bienes complementarios'.»

Allí, del texto de Paul Romer, uno encuentra el fundamento armonizador. Ambos, comprensión de lectura y guardar información, son complementarios, y como tal, se afectan mutuamente. Es un círculo virtuoso al que las naciones europeas, norteamericanas y algunas asiáticas le sacan el máximo provecho. Por ello, formar personas capaces de comprender textos sin el acompañamiento debido de almacenamiento de información por parte de la sociedad resulta, al igual que lo contrario, una absurda manera de programar el desarrollo. En este aspecto, el desarrollo educativo es sistémico.

En plena Guerra Fría, las potencias hegemónicas -EE.UU. y URSS- también se confrontaban en el campo educativo. Para ello, les era útil el indicador número de palabras aprendidas en los primeros años de formación, entre otros. La UNESCO (1961:73), al respecto, señala en uno de sus boletines de aquel momento lo siguiente:

«Spot versus Tolstoy. El secreto está (…) en una iniciación lo más temprana posible en el goce de la buena lectura. Los muchachos rusos entran al primer grado a los siete años, o sea, un año después que los norteamericanos. Pero, con un sistema fonético, dominan en pocas semanas todos los sonidos de su alfabeto cirílico (el ruso es más fonético que el inglés). En seguida, inteligentes o tardos, todos los niños adoptan un libro de lectura corriente de primer grado con un vocabulario de 2.000 palabras. En cambio, un primer libro de lectura que se usa comúnmente en los Estados Unidos 'Fun with Dick and Jane' se limita a un vocabulario de 158 palabras. Ejemplo: 'See me run', said Rally. 'See Spot run. Oh, oh! This is fun' ('Mira como corro', dijo Rally. 'Mira como corre Spot. Ah, ah. Esto es divertido').»

Ahora bien, la tecnología como factor de crecimiento económico es el argumento esgrimido por los teóricos del crecimiento endógeno para ubicar en un lugar expectante a la comprensión de lectura y la matemática como cursos de acción en el diseño de la política educativa. En buena cuenta, el desarrollo de dispositivos electrónicos que facilitan almacenar -literalmente- bibliotecas completas, es producto de aplicar, precisamente, las estrategias antes identificadas. Además, la eficacia de éstas no tendría por que resultar vulneradas a factores como el estado de pobreza de la población y algunos elementos de naturaleza cultural. India y China, los gigantes asiáticos, son dos casos de países pobres que han logrado en los últimos lustros mejorar su infraestructura tecnológica, «capturar» inversiones cuantiosas e incrementar sus expectativas en las proyecciones económicas de países que elaboran organismos internacionales. Ciertamente, las políticas que ambos países vienen desarrollando durante varios gobiernos permiten relativizar el estado de pobreza de su población. En cierto sentido, si la política de Estado está instalada en una nación, la pobreza se diluye como obstáculo del desarrollo.

China e India, además, son países exportadores de talentos en ciencia y tecnología. Las mejores universidades de EE.UU., que a su vez son las primeras en el mundo según criterios de máxima rigurosidad, se disputan a los jóvenes chinos e hindúes por incorporarlos a sus cursos de post grado. ¿Por qué?. La respuesta la proporciona, una vez más, Friedman (2006:291). Según él,

«La gente que mejor entiende de esto y que más cerca está de estas cuestiones (desde Richard Rashid de Microsoft, en el noroeste de EE.UU., hasta Shirley Ann Jackson en Rensselaer, en la Costa Este, pasando por Tracy Koon de Intel, en Silicon Valley) coincide en el mismo mensaje: dado que son necesarios quince años para formar a un científico o ingeniero avanzado, empezando cuando el joven se engancha a las matemáticas o a la ciencia en algún curso de enseñanza primaria, deberíamos meternos inmediatamente en un programa de choque (shock) para la formación científica e ingenieril, un programa en el que todos los implicados se empleasen a fondo, en el que no hubiese ningún tipo de restricción y para el cual ningún presupuesto pudiese considerarse demasiado grande. El hecho de no estar haciéndolo es nuestra crisis silenciosa. Los científicos y los ingenieros no crecen en los árboles. Hay que formarlos a lo largo de un proceso prolongado, porque, damas y caballeros, realmente no es cosa de coser y cantar.» (Friedman 2006:291)

Agregaría: Ni de cocinar.

En efecto, la formación en el campo de la ciencia e ingeniería necesita de al menos dos condiciones: Tiempo y rigurosidad. Sin éstas, la formación sería una ficción o, lo que es más grave, una estafa a la sociedad.

Durante los últimos años, los países incorporan a su marco institucional organismos reguladores del accionar educativo. En lo que respecta a la legislación peruana, la Ley General de Educación 28044, aprobada en el año 2003, reconoce en uno de sus artículos -15º- la creación de los organismos del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa que, entre otras funciones, intentarán promover lo que hasta el momento es un problema: La calidad del servicio. Ésta propuesta está ubicada, sin duda, dentro de una perspectiva de movilidad de uno de los recursos más ansiados por las organizaciones: El capital humano. En efecto, las naciones menos desarrolladas vienen programando y ejecutando mecanismos institucionales que les permitan, de alguna manera, garantizar mediante normas la calidad de la formación profesional, sobre todo cuando el recurso humano busca migrar a mercados laborales de mayor competitividad.

Que las sociedades con una fuerte influencia de la religión no pueden formar a especialistas en ciencia e ingeniería, la respuesta que podríamos asumir es: Tal vez sí. Pero leamos lo que sigue. La cadena de televisión británica BBC, en su kiosco virtual MUNDO.com, lanzó el 13 de febrero del año en curso al ciberespacio el siguiente tema: ¿Qué quiere saber de India? (BBC 2007). Sobre el particular, los intereses de los cibernautas fueron múltiples pero interesa destacar a Rodrigo de la ciudad de Valparaíso, Chile. Él preguntó: «Me gustaría saber qué es un 'mantra'». Y las respuestas ensayadas por ciudadanos hindúes ubicados en distintos lugares del orbe resultaron siendo igual de interesantes que la misma interrogante. Resaltemos dos:

Gaurav Bhatt, desde Estados Unidos, responde: «Un 'mantra' ('cántico' en hindi) es una herramienta para la meditación. Si un mantra es cantado con devoción y un corazón limpio, claro, nos da fortaleza y paz.»
Ranjan Maheshwari, desde India, responde: «Un mantra es como una fórmula matemática, es un largo rezo encapsulado en unas pocas palabras como E=mc2. Son fáciles de recordar y cantar.»

Al parecer, los hindúes han logrado que ciertos aspectos de la cultura no generen conflicto a la ciencia. Por ello son valorados en las sociedades desarrolladas.

III. ¿Qué hacer?

Como es de conocimiento en el ámbito académico y ciertos espacios de formulación de política educativa, la justificación de los recursos asignados al sector Educación adopta varios argumentos: Desde el estrictamente educativo hasta los de índole económica. Entre los últimos, el enfoque recursos humanos ha sido uno de los empleados en su momento tanto por países desarrollados como subdesarrollados. Siendo el Perú subdesarrollado en lo económico y una población económicamente activa ligada en gran número al campo, vale citar a Heyneman (1997) quien desarrolla una propuesta pertinente que une la economía agrícola con el requerimiento que éste le haría a la educación. En palabras breves, a medida que las técnicas empleadas en el agro van adquiriendo complejidad, la demanda por la formación de mano de obra al sector Educación es cualitativamente superior. Según el mencionado investigador, la agricultura tradicional inclusive podría prescindir de la educación formal; en cambio, la agricultura moderna necesita de trabajadores con capacidades tanto comunicativas como de pensamiento abstracto. Si esto es así en el sector agrícola, las ramas de actividad económica con fuerte componente tecnológico presionarían aún más a la educación.

Ante la situación descrita, la postura maximalista del choque (shock) podría ir -desde ya- tomando forma y posesión a fin de garantizar calidad de vida a las futuras generaciones de peruanas y peruanos. ¿Cómo sería éste?. En el terreno de las estrategias habría, primero, asumir que las formas denominadas «tradicionales» de enseñar no son tan ineficaces como algunos pretenden presentarlo. Al respecto, Friedman (2006:280) registra en su libro extractos de un diálogo sostenido con Bill Gates, el genio del negocio del software, que aportará luces sobre el tema:

«Cuando pregunté a Bill Gates por la supuesta ventaja educativa de EE.UU. (una enseñanza que favorece al estudiante creativo, frente a los 'loros'), se mostró absolutamente crítico. En su opinión, los que creen que los sistemas educativos de China y Japón, que priman el aprendizaje de memoria, no pueden dar innovadores capaces de competir con los americanos, están tristemente equivocados. 'No conozco al tipo que no sabía multiplicar y que creó el software… ¿Quién tiene los juegos de vídeo más creativos? ¡Japón! Yo nunca he conocido a esos 'loros'… Algunos de mis mejores desarrolladores de software son japoneses. Hay que entender las cosas para ir más allá de ellas con nuestros inventos'.»

Sobre este punto, la Facultad de Educación de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos viene, de manera intermitente desde el 2001 a la fecha, ofreciendo argumentos pedagógicos y de otra índole al Ministerio de Educación respecto de lo que considera ineficaz: El planteamiento pedagógico de la política educativa. Al parecer, y sin mantenernos distantes de las ideas de Bill Gates, la creatividad es un «arma» fundamental que las naciones hoy intentan potenciar, pero también implica formar, dedicando tiempo y rigurosidad, a los talentos que lo demuestren.

Segundo, fundamentar el desarrollo educativo del país en una asociación de intereses con los sectores productivos que fijan metas de producción a partir de productos con altos componentes tecnológicos. Al respecto, el mayor tiempo asignado a los estudios y la rigurosidad de la formación profesional, entre otros, serían un caldo de cultivo para un empresario que piense asumir riesgos de largo alcance, característica de la inversión tecnológica moderna.

Este hecho, inclusive, invitaría a pensar algún día el valor del conocimiento como patrimonio o ícono de la nación, como en su oportunidad lo hicieron los franceses. Émile Durkheim (2003:25-26), sobre el particular, escribió a principios del siglo XX, mucho antes que los economistas reconocieran al conocimiento como fuente de poder, lo siguiente:

«¿Cuáles son los fundamentos que me han llevado a elegir el tema de este curso? ¿Por qué le he puesto por nombre Pragmatismo y Sociología? En primer lugar, por la actualidad del Pragmatismo, que, casi podría decirse, es la única teoría de la verdad que existe en la actualidad. Y en segundo lugar, porque hallamos en el Pragmatismo, un sentido de la vida y de la acción que comulga con la sociología; ambas tendencias son oriundas de una misma época.
(…) El problema que expone el Pragmatismo es, efectivamente, muy serio. Asistimos hoy en día, a un asalto contra la razón, a una verdadera lucha a mano armada. De modo que el interés del problema, es triple:
(…) En primer lugar el interés es universal. El pragmatismo, más que cualquier doctrina, es capaz de fomentar la necesidad de renovar el racionalismo tradicional, debido a que nos muestra sus insuficiencias.
(…) En segundo lugar el interés es nacional. Toda nuestra cultura es francesa, por lo que tiene una base sustancialmente racionalista. Aquí, el siglo XVIII prolonga el cartesianismo. Una negación absoluta del racionalismo constituiría un peligro: sería una perturbación a toda nuestra cultura nacional. Es la totalidad del espíritu francés quien debiera ser trasmutado, si esta forma de irracionalismo que encarna el Pragmatismo debiera ser admitida.»

Se podría pensar, a partir de la anterior cita, que la importancia del conocimiento fue asumida de manera exclusiva por una nación europea. Cuatro décadas adelante, Ishikawa (1993:2) -uno de los promotores del control de la calidad en Japón- también incorporó las ideas del conocimiento esta vez a la industria de su país, en este caso expresada como técnica para medir y reducir los errores del proceso productivo, imaginando además cómo éstas posibilitarían el afectar y retomar el curso del crecimiento económico alterado por la participación de su país durante la Segunda Guerra Mundial. Según él,

«En 1949 me enteré de que la Unión de Científicos e Ingenieros Japoneses (UCIJ) tenía material sobre métodos estadísticos y fui a verlos. Allí un señor de nombre Kenichi Koyanagi, director administrativo de la UCIJ, insistió en que no podría permitirme el acceso a sus materiales si no me unía al grupo de investigación en CC (control de calidad) y me convertía en uno de sus instructores. Mi respuesta fue sencilla: '¿Cómo puede ser instructor un principiante?' Pero el Sr. Koyanagi fue muy persuasivo: 'No se preocupe; apenas estamos comenzando'. De esta manera me vi obligado a vincularme a las actividades de CC. Pero una vez que empecé a estudiar los métodos estadísticos y el CC, me sentí fascinado. No había duda de que contribuirían a la recuperación económica del Japón. Con esta idea en mente me convertí en estudioso serio del CC.»

Las ideas de Kaoru Ishikawa prendieron entre los empresarios y trabajadores y generaron un efecto positivo en la economía japonesa. Por ello, el país del sol naciente es reconocido mundialmente como una potencia en el campo de la tecnología, a pesar de no contar con espacio suficiente para la agricultura. Entre producir tecnología o productos naturales, prefieren lo primero y lo segundo lo importan: El valor agregado de su producción permite a los japoneses optar por este tipo de estrategia particular.

Incorporar a la propuesta de política educativa un indicador de distribución del ingreso nacional (coeficiente GINI), en calidad de meta, de la misma manera como la política económica hace del rendimiento académico estudiantil una variable proxy -y fundamental- en el análisis de crecimiento económico de largo plazo, es la tercera estrategia. Esto último permitiría una mejor sintonización de la política educativa con el concepto condiciones de educabilidad (López 2005:81-108) y, además, captaría un fenómeno de la vida: La complejidad de los eventos. En palabras breves, la problemática educativa, como la económica, sobrepasa los hechos propios de su ámbito. No es posible imaginar en el presente una fenomenología de un segmento de la realidad que sea explorada por una disciplina particular; lo común, más bien, resulta indagar el problema desde varias perspectivas del conocimiento y la educación no escapa a esta máxima que día a día viene imponiéndose. Por ello, los futuros gobiernos deberían incorporar al referido indicador fijándole, por supuesto, meta específica. En buena cuenta, el rasgo moderno de la economía capitalista es la tendencia conjunta hacia una consolidación del rol del capital humano en la función de producción y una distribución más equitativa de la riqueza entre la población, directriz extraña en la región sur del continente americano pero común, sobre todo, en Europa, la parte norte de América y Japón.

Pensadores peruanos de comienzo del siglo XX también imaginaron una salida compleja al problema educativo. Empezaremos, en este tema, con Vicente Villarán (1999:82).

«Debe entenderse, desde ahora, que lo expuesto no representa subordinar servilmente la educación al industrialismo, sino plantear el problema en su verdadero significado, considerando el desarrollo económico del país como una condición para el mejor desenvolvimiento de su capacidad educativa. Sostenemos, pues, que el desarrollo industrial es el factor más necesario para la mayor cultura. En otros términos, la riqueza nacional y el esfuerzo para crearla, constituyen el más poderoso instrumento de nuestra educación en el presente, porque, prescindiendo de mayores razones, no debe olvidarse que la riqueza vale no sólo por lo que representa una vez producida, sino por las energías mentales y la virtudes que se desarrollan en el esfuerzo para producirla. Sostenemos esta misma idea bajo un nuevo aspecto que deriva del anterior, la acción de la escuela, tomada en amplio sentido, debe promover el progreso material, para que, a su vez, el progreso material haga posible y prepare la cultura. Si violentando este ciclo impuesto por las leyes inexorables se quiere convertir la escuela directamente en un instrumento de simple cultura, prescindiendo de su objeto económico, se llega fatalmente a la esterilidad de todo esfuerzo, porque ni se logra alcanzar la cultura, ni se obtiene el adelanto de la riqueza.»

A continuación, las ideas de otro peruano ilustre: Mariátegui (1999:42).

«El problema del analfabetismo del indio resulta ser, en fin, un problema mucho mayor, que desborda del restringido marco de un plan meramente pedagógico. Cada día se comprueba más que alfabetizar no es educar: La escuela elemental no redime moral y socialmente al indio. El primer paso real hacia su redención, tiene que ser el de abolir su servidumbre.
Esta es la tesis que sostienen en el Perú los autores de una renovación, entre los cuales se cuentan, en primera fila, muchos educadores jóvenes, cuyos puntos de vista aparecen ya distantes de los que, en mesurada aunque categórica oposición a la ideología colonial, sustentó hace veinticinco años el doctor M.V. Villarán con los mediocres resultados que hemos vistos al examinar la génesis y desenvolvimiento de las reformas de 1920.»

En ambos intelectuales peruanos el problema detectado, siendo educativo, tiene su origen en el ámbito de la economía y su solución, de acuerdo a ellos, será también de índole económica con efecto en el ámbito educacional. Al parecer, no se equivocaron: Carencia de un sector industrial, como fuente demandante de recursos humanos de elevada formación, y exclusión social de peruanos y peruanas, como proceso excluyente de los mercados fundamentales por una lectura inapropiada de sus recursos culturales (Figueroa 2001:13-23), son problemas aún determinantes en la resolución de la baja calidad de la educación del poblador típico peruano, a pesar de la cantidad de años transcurridos desde que vio la luz el diagnóstico y la solución. Esto permite afirmar que las ideas de ambos pensadores se mantienen vigentes.

Finalmente, retomando la disyuntiva inicial: Debemos, como nación, dedicar tiempo a ¿generar nuevo conocimiento o a preparar alimentos?. Decida usted.

Muchas gracias.

Bibliografía

Acevedo Damián, Karín. 2007. «El Perú muestra pocos avances en reformas pro competitividad». En El Comercio (07/11), sección Economía y Negocios, Lima.

Acurio, Gastón. 2006. «Uso de la palabra: Por qué sí creo en mi país». En Perú 21, (09/04), Lima. En: http://www.peru21.com/impreso/html/2006%2D04%2D09/politica0486539.html

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Durkheim, Émile. 2003. Pragmatismo y sociología. Editorial Quadrata, Buenos Aires.

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Ishikawa, Kaoru. 1993. ¿Qué es el control total de calidad?. Editorial Norma, Colombia.

López, Néstor. 2005. Equidad educativa y desigualdad social. Desafíos a la educación en el nuevo escenario latinoamericano. Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación, Sede regional Buenos Aires, Buenos Aires.

Mariátegui, José Carlos. 1999. «El problema pedagógico nacional». En Ensayos sobre educación peruana, Emilio Barrantes (compilador), pp. 35-80, Universidad Ricardo Palma, Lima.

UNESCO. 1961. «Lo que lee Iván». Proyecto Principal de Educación. Boletín trimestral,
Julio-septiembre, (11:73-75), Santiago.

Vicente Villarán, Manuel. 1999. «El factor económico en la educación nacional». En Ensayos sobre educación peruana, Emilio Barrantes (compilador), pp. 81-95, Universidad Ricardo Palma, Lima.

(*) Ponencia presentada al coloquio Lengua, Literatura y Sociedad, organizado por los estudiantes de la especialidad de Lengua y Literatura de la Facultad de Educación de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, del 5 al 9 de noviembre del 2007. El punto de vista es personal y no debe ser extendido a las organizaciones con las cuales el autor mantiene vínculos profesionales.

La exclusión educativa como eje vertebrador del trabajo intelectual de Martin Carnoy

2007-10-17T00:00:00.000-07:00

Con la intención de relacionar las propuestas de política educativa del Dr. Carnoy con nuestra realidad, iniciaré mi discurso compartiendo con ustedes dos relatos breves que grafican la manera cómo entiende el proceso educativo un profesor de uno de los centros poblados de Lima rural con baja calidad de vida y cómo impacta la educación en un grupo poblacional relativamente pequeño, de escasas capacidades desarrolladas y distante de Lima.

Relato 1

Sentado en una silla una noche de invierno a 2,800 metros de altura sobre el nivel del mar, Aníbal Tecque, profesor de profesión y a la sazón Jefe de la Oficina de Asuntos Pedagógicos de la Dependencia Educativa Descentralizada de la Provincia de Yauyos, esperaba con paciencia andina la llegada de la energía eléctrica. Tal cargo le había traído problemas, los que aún siendo menores –pensaba él– seguían siendo problemas. Días antes de asumir formalmente -y con mucha ilusión- las responsabilidades inherentes a dicha jefatura, Aníbal había recurrido a una imprenta, cuyo dueño no encontraba hasta el momento la fórmula adecuada de equilibrar la cantidad de palabras que la denominación del cargo exigía con el reducido espacio propio de una tarjeta personal. La estética reposa en la geometría, pensaba Aníbal al respecto, a la vez que esta vez sí veía un problema mayor al considerar que -a pesar de que habían transcurrido casi veinte días desde que asumiera el cargo- aún no había recibido su pedido: Un millar de tarjetas.
-¡Están boicoteando mi trabajo!- Le dijo con tono fuerte y amargo al dueño de la imprenta.
Al costado de su computadora de última generación, en un ambiente de trabajo relativamente amplio que compartía con doce personas más, entre especialistas y personal de apoyo, una vela encendida iluminaba parte de su humanidad, en particular su rostro que -a la luz de la cera- mostraba una piel bronceada por la altura. Sobre su escritorio reposaban papeles administrativos que, según el tinte rojo del sello impreso en la parte superior de los documentos, debía despachar de manera inmediata.

Aprovechando el reposo casual que le brindaba el corte repentino del fluido eléctrico, reflexionaba sobre algunos temas que había escuchado en calidad de participante de un curso de actualización educacional dictado en su propio terruño por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. El profesor Aníbal, a sus esforzados cincuenta y cinco años de vida, había aprendido en este primer taller de capacitación lo enunciado por el profesor capacitador: «Una vez que se ingresa a la Universidad Nacional Mayor de San Marcos nunca se sale de ella»; sabía también que la expresión Una universidad abierta al futuro guardaba correlato con tres teorías que la Facultad de Educación le había enseñado y que habían sido debatidos por los colegas participantes en el taller realizado en el auditorium del Municipio de Yauyos, local facilitado como aula: Calidad de vida, exclusión social y economía basada en el conocimiento.

Relato 2

Son las 9 de la noche de un sábado de agosto del año 2003. La temperatura promedio en la ciudad de Pucallpa, capital del departamento de Ucayali, es de 30 grados Celsius. La población –conformada en su mayoría por niñas, niños, jóvenes, adultos y ancianos nativos e inmigrantes– se congrega en las plazas de la ciudad como una manera inteligente de paliar los efectos de la temperatura, que de por sí es baja comparada con los 38 ó 40 grados Celsius que cada medio día abrasa a esa hermosa ciudad.

En la plaza principal, una persona de aproximadamente treinta y cinco años -vestido con camisa blanca y corbata floreada, y portando un maletín tipo James Bond- se ubica en un lugar de ella y, segundos después, dirigiendo una mirada rápida a las personas que merodean la plaza, les invita a acercarse, organizándolos luego hasta formar un semicírculo. Alguien podría pensar que se trata de un profesor que está preparando su clase en el aula; cerca de cien personas le hacen caso y se acercan, algunas de ellas por iniciativa propia. Acto seguido, introduce una de sus manos al bolsillo derecho y extrae una bolita de color rojo intenso que coloca en la palma de su mano para enseñarla a los presentes. Después de mostrarla a los curiosos, regresa donde ha dejado su maletín del cual, con gesto rápido, saca un periódico amarillento tipo tabloide, y al parecer, antiguo. Extendiendo el periódico en toda su amplitud muestra la imagen de una mujer, y comunica a los allí reunidos lo siguiente: «Esta persona también vió la bolita roja, pero al no hacer caso a mi advertencia sobre los efectos perversos para quien mirase la bolita, su cabeza se le transformó en una calavera». La gente se miró una a la otra y empezó a mostrar cierto nerviosismo; de inmediato el personaje les comunicó que traía la solución al problema y que de no comprarla, pasados tres días, tendrían el mismo destino de la mujer del periódico. La mayoría de los presentes compró un frasco de vidrio transparente que contenía líquido color amarillo intenso. El costo de la «salvación» en este caso era barato, y el mismo vendedor se encargó de hacerlo público: Un nuevo sol.

Como señalaré más adelante, las propuestas del Dr. Carnoy en materia de política educacional intentan explicar y superar –lo que es mejor– las situaciones del estadío de subdesarrollo en el que se encuentra nuestra educación, algunas de ellas descritas en forma indicativa en los relatos precedentes.

El presente

A casi un mes de lo acontecido en la serrana ciudad de Yauyos, provincia de Lima distante de la capital del país a ocho horas por vía terrestre, y a casi a nueve meses de lo ocurrido en Pucallpa, uno de los centros poblados de nuestra amazonía, la Universidad Nacional Mayor de San Marcos tiene el honor de recibir en su claustro al doctor Martin Carnoy y de otorgarle el Grado de Doctor Honoris Causa, el cual se aúna al otorgado en 1994 por la Universidad de Estocolmo.

Nuestro invitado –ingeniero electricista de profesión– llevó a cabo sus estudios en el Instituto de Tecnología de California, culminándolos en 1961. Finalizada su etapa de estudiante en ingeniería, el joven Carnoy, con la velocidad que caracteriza básicamente a todos aquellos que han profundizado los estudios del cálculo, decide estudiar economía en una de los centros de estudios superiores de mayor prestigio en los Estados Unidos de Norteamérica: Chicago. En dicho claustro universitario han enseñado economistas laureados con el Premio Nóbel de la Academia de Ciencias de Estocolmo. De entre los diez profesores de economía de Chicago premiados hasta el momento, se puede mencionar a Theodore Schultz, quien es reconocido por haber formalizado el cuerpo teórico de la teoría del capital humano. Por tanto, el Dr. Carnoy se nutre en el ambiente académico de la Facultad de Economía de la Universidad de Chicago que facilita materiales de estudio que aspiran, en lo económico, a dar cuenta sobre los factores del crecimiento de las naciones. Su tesis Costo y retorno de la escolaridad en México, con el asesoramiento de sus profesores Schultz, Lewis y Harberger, le ameritan en 1964, a los 26 años de edad, el grado de Doctor en Filosofía. Dos años antes, en la misma casa superior, había finalizado los estudios conducentes al grado de maestría.

Su desarrollo profesional, hasta el momento, ha estado circunscrito al ambiente académico en calidad de investigador y profesor universitario. Sus áreas de interés en el campo de la investigación son varias, destacando de manera nítida la economía de la educación, de entre las que a lo largo de su carrera ha desarrollado, tales como: la Economía de los recursos humanos, política económica, economía del desarrollo, análisis costo-beneficio y macroeconomía comparada. Sus trabajos de investigación –publicados o no– en las áreas temáticas mencionadas han despertado el interés de organizaciones nacionales e internacionales, tales como Banco Mundial, Instituto Internacional de Planificación de la Educación, Oficina Internacional del Trabajo, UNESCO, Universidad de California, Universidad Estatal de Pensilvania, entre otras.

Una vez terminado su doctorado, inicia su trabajo profesional en la prestigiosa Brookings Institution, cumpliendo funciones como investigador asociado en la División de Política Exterior, en la cual realiza estudios mayormente centrados en el comercio y desarrollo en América Latina. Después de haber trabajado cuatro años en esta institución, en 1968 ingresa a la prestigiada Universidad de Stanford con la cual establecerá un vínculo muy sólido, lo que le permitirá ser profesor e investigador universitario hasta el presente. Inicia su escalafón profesional cumpliendo funciones como profesor asistente de Educación y Economía en la reconocida mundialmente Escuela de Educación hasta 1971. En 1972 es promovido a profesor asociado y desde 1976 a la fecha el Dr. Carnoy es profesor principal. Asimismo ha sido profesor visitante de varias universidades del mundo: Aix-Marseille II, Stockholm, Bahía y Witswatersrand, las cuales pueden dar cuenta de su calidad profesional.

En 1969, una vez incorporado como profesor de la Escuela de Educación, asume el reto de ayudar a crear el Programa Educación Internacional y Comparada en la sección de Postgrado. En la actualidad, El Dr. Carnoy dirige el programa y cuenta con la valiosa asistencia de los doctores Francisco Ramírez y Keiko Inohue.

Su capacidad para tratar con rigurosidad la información y el cuidado propio que dispone en cada una de sus investigaciones, posteriormente convertidas en publicaciones, le ha valido para ser incorporado en calidad de director o miembro de sociedades y/o redes científicas, y ser beneficiario de becas. Por ello, Comparative and International Education Society, American Educational Research Association, International Polymer School, American Economic Association, entre otras, lo cuentan como su socio. Ha participado en numerosos congresos y seminarios, entre los que se puede citar High Technology Difusión and its Labour Market Impacts in the Asia Region, Sixth World Congress of Comparative Education, National Industry Policy in an International Context of Rapidly Changing Technology, Computers in Education: Which Role for International Research.

Muchas de sus publicaciones han sido escritas personalmente o acompañadas de otros estudiosos de la problemática educacional. Alejandro Toledo, Chris Benner, Claudio de Mora Castro, Cristian Cox, Derek Shearer, Enrique Martinez, Fernando-Henrique Cardoso, Gustavo Cosse, Henry Levin, Jacques Velloso, Joel Samoff, José Lobo, Kenneth King, Leslie Siskin, Manuel Castells, Michael Brown, Reginald Nugent, Richard Elmore, Richard Rothstein, Rusell Rumberger, Stephen Cohen, entre otros, están entre aquellos que pueden ser considerados como compañeros de itinerario, en su momento, hacia la comprensión de los aspectos socioeconómicos de la educación.

Sus artículos breves y ensayos han sido publicados en diversas y reputadas revistas, tales como: Cambridge Journal of Economics, Comparative Education Review, Competition and Change, Dollars and Sense, Economics of Education Review, Education with Production, Educational Evaluation and Policy Analysis, Educational Researcher, Educational Studies, Ekonomiaz, Global Networks, International Journal of Manpower, International Labour Review, New Political Economy, Nuevo Siglo, Perfiles Educativos, Prospects, World Bank Research Observer, entre otras.

Desde el inicio de su ejercicio profesional, el doctor Carnoy ha estado vinculado a la medición empírica de los retornos educacionales. Para entender su futura producción intelectual, resulta crucial observar la secuencia cronológica de los trabajos que han desarrollado aquellos especialistas que estudian la teoría de los factores económicos del largo plazo; empezando con Robert Solow, seguido por Theodore Schultz, Gary Becker y otros distinguidos economistas, al Dr. Carnoy le ha preocupado ubicar a los pueblos en la senda del largo plazo, tal vez distanciándose más adelante de lo que podríamos denominar el punto de vista de la economía convencional. En buena cuenta, el Dr. Carnoy es heredero de una tradición que, en lo metodológico, emplea con rigurosidad técnicas estadísticas y econométricas pero que ha sabido rebasar la frontera de la economía para incluir en sus análisis categorías propias de la sociología, politología y, por supuesto, de la pedagogía.

Sus aportes académicos podrían ser divididos en dos grandes períodos: El primero que va desde la década de los setenta hasta casi finalizados los ochenta y el segundo, desde los noventa hasta el presente. Esta forma arbitraria de segmentar su trabajo intelectual, la mayoría de las veces traducido en recomendaciones de política educacional, tiene como marco institucional –en el primer momento– a la denominada Guerra Fría y, posteriormente, al proceso de ajuste estructural de aquellas economías que tuvieron en su estructura productiva al Estado como agente económico activo y a la cuasi supremacía tanto en los ambientes académicos como en las oficinas gubernamentales de la teoría del crecimiento endógeno, este último enunciado explicaría por qué algunos países son pobres y otros no, donde el capital humano aparece como factor significativo.

Por ello, mientras que en el Perú de los años setenta se llevaba adelante la Reforma Educativa liderada por antiguos maestros de la Facultad de Educación de nuestra Casa de estudios, como Augusto Salazar Bondy, Emilio Barrantes, Leopoldo Chiappo, Walter Peñaloza, entre otros, acompañados de sus discípulos Aurora Marrou, Carlos Barriga, Elías Mejía, Isaac Canales, Juan Rivera, Luis Piscoya, Manuel Miljanovich, y otros hoy igualmente reputados docentes peruanos, casi a fines del primer lustro de los años setenta, el Dr. Carnoy publicaba el libro La educación como imperialismo cultural, obra que creemos cubriría su punto de vista sobre la educación hasta casi finalizado los ochenta y en el que expone su tesis acerca del rol asignado a la educación en ese entonces, expresado en equilibrar las inequidades e ineficiencias al momento de seleccionar a los individuos que, teniendo inteligencia, debían ser elegidos para un puesto de trabajo. Según el Dr. Carnoy, «(...) lejos de obrar como liberadora, la educación formal de Occidente llegó a muchos países como parte de la dominación imperialista». En otras palabras, «(...) la educación escolar no borraba las desigualdades sociales. El sistema educativo no era más justo ni equitativo que la economía o la sociedad». En esta etapa de su creativa vida intelectual, es menester mencionarlo, el Dr. Carnoy reconoce la influencia de Marcus Raskin, Iván Illich y Albert Memmi, al decir de él, «(...) cuyos escritos dan la idea general de mi análisis».

Este punto de vista, sin duda, era una respuesta a la llamada ideología de la eficiencia que describía la crisis del sistema educativo sobre la base de cinco factores: Desbordamiento estudiantil por una mayor educación, escasez aguda de recursos, incremento de los costos, incremento de lo que se denominó «educado sin empleo» y aceleración de la inercia y la ineficiencia. Y esta misma ideología se encargó de proponer estrategias de modernización de los elementos y procesos del sistema educativo, relativos a la administración, personal docente, proceso enseñanza-aprendizaje, recursos financieros y, adicionalmente, dar énfasis a la educación informal.

A inicios de la última década del siglo pasado, una buena parte de las economías de América Latina empiezan, o en algunos casos aceleran, el traslado de las funciones de generar el producto desde el sector público al sector privado y, al mismo tiempo, se inicia la aceleración de la globalización cultural.

Considerando como marco general los cambios estructurales de la economía y el proceso cada vez más acelerado de la globalización, ante la pregunta: ¿Qué rumbo debe tomar el mejoramiento de la educación en América Latina?, Martín Carnoy reconoce, ante todo, que la importancia de la calidad del sistema educativo ha pasado a ser un factor importante para la prosperidad económica. En tal sentido, identifica cuatro áreas de intervención que los gobiernos de América Latina y El Caribe podrían ejecutar en materia de política educacional: La Reforma por la descentralización de la gestión; la evaluación del rendimiento educativo; la educación secundaria y técnica; y la formación y habilitación de docentes. En lo que compete a la descentralización de la gestión, sugiere que un proceso de desregulación de la gestión per se no tendría mayor impacto en la calidad educacional. Por ello, recomienda comprometer a los docentes con las modificaciones estructurales que se deben realizar en el diseño estructural del sistema y capacitar en cuestiones relativas a la gestión tanto a los administradores como a profesores y padres de familia. Los exámenes educativos, referido a la evaluación del rendimiento, permiten ubicar a la calidad como aspecto central en las agendas de debate político. Sin embargo, más allá de la importancia reconocida a los exámenes, resulta clara la importancia de acompañarlos con políticas adecuadas de financiamiento. La educación secundaria, según Carnoy, presenta cuatro problemas actuales: No tiene una finalidad definida si se la compara con la primaria y la superior; la calidad del servicio no es la adecuada; la disminución de la asignación de recursos para su administración; y, la transformación de los mercados de trabajo. Las recomendaciones para la mejora de este nivel educacional devienen en urgentes y propone, ente otras acciones, «grandes cambios en la formación de los docentes».

La privatización, ¿mejora las escuelas?, es otra de las interrogantes que el Dr. Carnoy ha planteado. En el debate actual existe una corriente de opinión que propone que la gestión pública pase al sector privado. Tal como lo afirma, «(l)a alternativa propuesta es un mercado educativo»; y tal punto de vista reposa en la apreciación de Milton Friedman sobre la educación. De acuerdo con Friedman, los vouchers permitirían incrementar el bienestar del consumidor de la educación, dado que se reduciría el monopolio de la educación pública y se incrementaría el abanico de la tipología de centros educativos, por efecto de la reducción de la intervención pública en el servicio educacional. En buena cuenta, la interrogante planteada por el Dr. Carnoy está dirigida a responder el punto de vista de Milton Friedman, expuesto por vez primera en la década de los cincuenta. Su agudeza al razonar se confirma cuando, considerando nuevamente la tesis expuesta por Friedman, afirma que para el reconocido premio Nóbel «(...) la privatización de la educación es sinónimo de más posibilidades de elegir, no de mayor rendimiento».

Contando con información estadística de los Estados Unidos de Norteamérica, Argentina y Chile, manifiesta el Dr. Carnoy que en estos lugares «(...) comercializar la educación aumentará la posibilidad para una determinada fracción de padres de optar por el colegio para sus hijos, pero es muy poco probable que mejore la provisión de la educación (...)». Más aún, «(...) (s)i la política de privatización se centra en la privatización per se, ¿por qué las consideraciones sobre la equidad no habrían de ser sino una táctica dirigida a alcanzar el objetivo último? Ya sea en los Estados Unidos, Chile o en organizaciones internacionales como el Banco Mundial, los partidarios del voucher han puesto de relieve continuamente que la privatización abre más opciones educativas, en especial para las familias de bajos ingresos, que ahora están condenadas a las fallas de la escuela pública. Sin embargo, si los colegios están motivados por fines de lucro, o funcionan incluso como organizaciones privadas sin fines de lucro, será casi imposible impedir que seleccionen a los alumnos (...)». Y en los países considerados, ha ocurrido que «(...) los vouchers pueden ofrecer más opciones de elección para las familias de bajos ingresos. Pero estas familias sin duda deberán enfrentar procedimientos de selección en los colegios privados que 'filtran' a los mejores alumnos dentro de los de menores recursos provenientes de la escuela pública y dejan al resto para que ingrese a establecimientos privados mucho menos requeridos o se quede en la educación pública».

En este tema su recomendación de política es clara. Él afirma que «(...) para alcanzar el objetivo propuesto, los vouchers deberán igualar o quizás superar el costo actual por alumno de la escuela pública, en especial si la cantidad de vouchers es mayor que el excedente de la capacidad actual de los colegios privados (religiosos). La idea original de (Milton) Friedman, que postulaba que la educación en los colegios privados tendría la misma calidad que la que brinda la escuela pública hoy, pero a mitad de precio, nunca se vio en la práctica. Los prestadores privados exigirán contar, al menos, con el mismo costo por alumno que tienen las escuelas públicas locales y evitarán tomar a alumnos que requieran educación especial (...)». En este marco analítico, el mejor antídoto para los vouchers, sentencia el Dr. Carnoy, es expandir la reforma de la escuela pública de manera rápida.

Por lo riguroso de su abordaje en el tratamiento de los problemas educacionales, por otro lado, se ha sabido ganar el respeto de la comunidad científica, por lo que la renombrada Enciclopedia Internacional de la Economía de la Educación, impresa en 1995 por Pergamon, una de las editoriales de mayor prestigio en el mundo, incorpora sus artículos relativos a la economía de la educación, considerándolo además como editor responsable de dicha publicación.

En 1995, a sugerencia de la Oficina Internacional de Trabajo, el Dr. Carnoy lidera un equipo que produce el documento Incidencia del ajuste estructural en el empleo y la formación del personal docente. El autor y su equipo determinan en el documento tres tipos de reformas a los sistemas educativos que los países por diversas razones han emprendido: Competitividad, financiero y equidad. Del informe se desprende que el ajuste estructural en la educación ha tenido un efecto negativo, basado en tres postulados que los países asumieron y que guardan relación entre sí. Los enunciamos: «La educación estatal de cualquier país es intrínsecamente ineficiente en razón de su carácter fundamentalmente público», «las transformaciones del sistema de enseñanza han de comenzar con la reducción de los gestos en educación públicos por alumno» y «las organizaciones del personal docente y el régimen de inamovilidad constituyen un 'obstáculo' a la puesta en práctica de este tipo de reformas, por cuanto la partida remuneraciones es el mayor componente del gasto público en educación». Las recomendaciones del equipo liderado por el Dr. Carnoy están enmarcadas en el reconocimiento que «(d)urante la última generación se han producido profundos cambios en la economía mundial. Estos cambios obedecen al mayor grado de mundialización de las actividades económicas, a la competencia creciente entre las naciones por conseguir mercados, y a una revolución de vasto alcance en la esfera de la información y de las comunicaciones (...)». En este marco analítico, entonces, las recomendaciones que en materia de reforma educativa deberían proponerse son las siguientes: Descentralización de la toma de decisiones, formación docente, condiciones del desarrollo profesional del docente, y reforma de planes de estudio sustentados en la necesidad de la economía orientada al crecimiento.

En Sueños desvanecidos, escrito también en 1995, formula la cuestión siguiente: ¿Por qué, con el objetivo una vez pasional de mi generación de construir una nación justa y con nuestro talento de hacer cambios significativos en otros aspectos de la vida, no fuimos capaces de superar nuestro problema racial?. En este texto, el Dr. Carnoy identifica tres explicaciones posibles sobre la desigualdad racial: La responsabilidad individual, el racismo perverso y la reestructuración económica.

En el artículo ¿No valen los diplomas de los negros?, el Dr. Carnoy afirma que, en California, mientras la brecha de rendimiento educativo entre los blancos y las minorías se reduce, la brecha de los sueldos de ambos grupos étnicos aumenta. Sin duda –como lo afirma él– esta evidencia sugiere fuertemente que no se ha sobredimensionado el mercado laboral de California para la necesidad de intervenciones de sesgo de corrección, intencional o de otra manera tal como ha sucedido con la Proposición 209 de las Iniciativas de los Derechos Civiles de California, que al parecer es el inicio del fin de la acción afirmativa.

En los últimos años, el Dr. Carnoy ha escrito sobre la producción de conocimiento en Latinoamérica. Según su opinión, la posibilidad de regionalizar la producción educativa y la investigación científica en esta parte del continente americano estaría sustentada en dos principios económicos: Economía de escala y externalidades. El idioma español, hablado y escrito por una mayoría significativa de habitantes de Latinoamérica, sería –según el Dr. Carnoy– uno de los grandes facilitadores de la producción del conocimiento. Vislumbra, además, la posibilidad de replicar estrategias de concentración y difusión de industrias basadas en el conocimiento en nuestra región, tal como se ha observado en la experiencia californiana de Silicon Valley.

Palabras finales

En síntesis, en el trabajo intelectual del Dr. Carnoy son recurrentes categorías como discriminación, negros, minorías étnicas, problema social, gasto social, tercer mundo, dominación, Estados democráticos, igualdad, dependencia, rol social del Estado, privación y otras más. Esta lectura de la realidad por parte del Dr. Carnoy es la que pretendemos destacar. Su trabajo, como señalamos líneas arriba, rebasa lo académico y lo sitúa además en el plano de las recomendaciones de políticas educacionales; y éstas no están impregnadas, en lo que va de los tres últimos lustros, de un populismo ciego en la asignación de los recursos que podrían perjudicar, dado el carácter de la estructura social, a la población que justamente necesita más de la ayuda pública, por una cuestión de equidad. Por ello, en el año 2002, durante una visita de trabajo a Chile, ante una pregunta formulada por un periodista del vecino país del sur, acerca de las reformas que deberían llevarse adelante en el proceso enseñanza-aprendizaje, él responde categóricamente con las palabras siguientes: «Las expectativas de los profesores deben ser altas. Más que el método, es el contenido lo que interesa. Puedo no ser tan bueno para enseñar, pero conozco los contenidos de mi especialidad. Esto es más importante, porque da seguridad y, sobre todo, porque suben las expectativas. Por ejemplo, puedo enseñar a alguien matemáticas, probando varias formas; sin embargo, lo esencial es conocer muy bien el tema que me compete».

Finalmente, con las distancias que ameritan una disciplina como es la literatura, el trabajo del Dr. Carnoy guarda cierto símil con las descripciones de las realidades urbanas, principalmente, que nuestro literato Julio Ramón Ribeyro redacta en sus cuentos. Tal vez resulte apropiado señalar lo que escribió un crítico literario acerca de una de las antologías más conocidas de nuestro escritor, que a la letra dice: «(...) Con el título genérico La palabra del mudo, el narrador peruano quiere dar la palabra al marginado, al que nunca ha tenido voz, al que ha permanecido ausente de la vida (...), a los seres vulnerables (...)». Al parecer, el Dr. Carnoy, con su trabajo intelectual sobre lo que nosotros llamamos la exclusión educativa, le ha puesto un altavoz a todos aquellos seres humanos que menos probabilidades tienen de hablar y, por tanto, son susceptibles de ser manipulados. Es posible que sea el caso del profesor que trabaja con los problemas profundos que el sistema educativo peruano afronta, en zonas de menor calidad de vida como Yauyos, pero que a través del comportamiento cotidiano de éste se pondere el corto plazo; tal vez del poblador común de Pucallpa que le encuentra racionalidad a lo mágico -quizás por su bajo nivel de rendimiento educativo-; o posiblemente del vendedor de «cebo de culebra» que con el mayor desparpajo oferta a la población algo que sabe de antemano que es una farsa; lo cierto es que el trabajo del Dr. Carnoy pretende no sólo explicar tales situaciones sino, lo que es mejor, darle la solución desde la economía de la educación, disciplina que tiene mucho que explicar en la tarea educacional.

Muchas gracias.

Tag: [Educacion]

Cuarto objetivo: Una educación financiada y eficaz, gobernada con transparencia

2005-12-15T06:00:00.000-08:00

Resumen

La puesta en común del Proyecto Educativo Nacional del Consejo Nacional de la Educación cubre varios aspectos del quehacer educativo. Interesa abordar lo relativo al financiamiento y gasto, y la gestión.

Reconociendo los límites que impone las finanzas públicas a la educación, se propone la puesta en marcha del Fondo de Desarrollo de la Educación (FONDEP); y, considerando a la división del trabajo y especialización como uno de los factores de la creación de las innovaciones, y por tanto el incremento de la productividad, la modificación del diseño organizacional de la institución educativa resultaría casi inevitable. Es de esperar, en este último caso, que el ancla de la actividad educativa sean los cursos relativos a la tecnología educativa que actualmente se imparten en las facultades de educación.

Summary

This study analyses the four strategic objectives proposed by the National Educative Bureau in the National Educative Project. This article approaches the relative to the financing and cost; as well as the management.

Recognizing the limits that impose the public finances to education, the beginning of the Fund for the Development of Education (FONDEP) is proposed, and considering the division of work and specialization as one of the factors of the creation of the innovations, and therefore of the increase of the productivity, the modification of the organizational design of the educative institution would be almost inevitable. It is hope in this last case that the anchor of the educative activity are the courses relative to the educative technology that at the moment are distributed in educational faculties.

Introducción

«Se me preguntará si soy príncipe o legislador para escribir sobre política. Contesto que no, y que por eso escribo sobre política. Si fuera príncipe o legislador no perdería el tiempo en decir lo que hay que hacer; lo haría o me callaría.»
Jean Jacques Rousseau – El contrato social.

El Perú está crisis. Más allá de sus intermitentes resultados económicos favorables y la poca o escasa legitimidad de su clase política, el servicio educativo que ofertan las instituciones del Estado ha sido declarado por la actual administración gubernamental en emergencia. Y en medio de está sensación de caos educativo que en particular las últimas administraciones gubernamentales expresan, graficado por marchas y contramarchas de proyectos, el Consejo Nacional de Educación (CNE), organismo autónomo del Ministerio de Educación, ha puesto a consideración de la ciudadanía en las últimas semanas su propuesta de Proyecto Educativo Nacional (PEN) que considera objetivos, prioridades y lineamientos de política.

Los objetivos del PEN son los siguientes: Oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos; instituciones educativas que garantizan aprendizajes pertinentes de calidad; maestros bien preparados que ejercen profesionalmente la docencia; una educación financiada y eficaz, gobernada con transparencia; y, una sociedad que educa a sus ciudadanos y los compromete con su comunidad.

El documento del CEN sale a la luz pública en un contexto caracterizado, en lo económico, por un proceso de ajuste estructural que viene siendo ejecutado, como programa, desde comienzo de la década de los noventa del siglo pasado, bajo el auspicio de los organismos supranacionales, en particular el Banco Mundial. En lo institucional, lo novedoso recae en la promulgación de nuevas reglas de juego, las cuales señalamos: Una Carta Magna –desde 1994– inspirada en la doctrina liberal; una norma legal de menor jerarquía que fomenta y autoriza el lucro del servicio educativo privado; y, a partir de este nuevo siglo, el acuerdo de las fuerzas políticas, sociales y religiosas de ir, paulatinamente, aumentando el nivel del financiamiento de la educación hasta llegar, en promedio, a un seis por ciento del producto bruto interno del país. Escenario complejo, al parecer, por lo oscilante. Treinta años atrás, es decir ayer para un pueblo con anclaje histórico de varios miles de años, el panorama era todo lo contrario.

El artículo está dividido en tres secciones: Financiamiento y gasto; Gestión educativa; y, Perspectivas. Con la facilidad en el uso de las ideas que otorga escribir un ensayo, a diferencia de una propuesta grupal, intentamos centrar en ambos temas lo que consideramos lo medular. En el caso del financiamiento y gasto: El Fondo financieros que resultaría la herramienta económica del sector; y en gestión educativa, la división del trabajo y especialización. El trabajo termina proponiendo un conjunto de observaciones que, desde nuestro entender, resultarían las perspectivas que adoptaría la educación en los aspectos tratados.

I. Financiamiento y gasto

El 22 de julio del 2002 las fuerzas políticas, sociales y religiosas del país, luego de intensas reuniones que podrían ser calificadas como preludio del régimen democrático, se pusieron de acuerdo en torno a cuatro objetivos estratégicos o estructurales que implicaban, para su éxito, plantear un conjunto de acciones que adoptarían la forma de políticas de Estado, por lo que firmaron el Acuerdo Nacional. Una de ellas involucra de manera directa a la tarea educativa y está expresada en los términos siguientes: Acceso Universal a una Educación Pública Gratuita y de Calidad y Promoción y Defensa de la Cultura y del Deporte. Como parte del compromiso político, los firmantes aseguran, en lo que corresponde al tratamiento financiero, que se «garantizará recursos para la reforma educativa otorgando un incremento mínimo anual en el presupuesto del sector educación equivalente al 0.25 % del PBI, hasta que éste alcance un monto global equivalente a 6% del PBI».

El CNE, teniendo en cuenta el pacto político por la educación como marco orientador, propone que los recursos financieros que en adelante ejecute el sector sean eficaz y eficiente, y que el financiamiento de tales actividades sean considerados como prioritario, suficiente, sostenido y oportuno. Los criterios de ejecución del gasto, al mismo tiempo, deberán estar acompañados de la equidad y del incentivo a la contribución social al financiamiento de la educación.

A parte de ser un imperativo moral que en particular la población excluida de algunos mercados básicos (trabajo, principalmente) tenga derecho a una educación gratuita de calidad, y así lo consagra tanto la nueva Ley General de Educación aprobada por el Parlamento en julio del 2004 como la Declaración Universal de los Derechos Humanos vigente desde mediados del siglo pasado, existen razones económicas que justificarían un mayor incremento presupuestal al sector.

No obstante lo anterior, existe un factor también de naturaleza económica que todavía se resiste a ser depositaria de los procesos de sinergia que podría originar en la población beneficiaria el sector Educación. Nos referimos, por supuesto, al nivel excesivamente bajo del presupuesto público asignado al sector Educación. Y el adverbio empleado dimensiona con objetividad la situación actual. Un poco de historia y de números podría ayudarnos a entender aún mucho mejor la naturaleza compleja del asunto en cuestión [Pacheco Lay (2004)].
i. Desde 1950 los recursos financieros del sector Educación han ejecutado 6 ciclos, cada uno con su correspondiente fase de auge y recesión (1951-59,1960-68,1969-79,1980-85,1986-92 y 1993-2004). Al parecer, el gasto educativo público se encontró al 2004 desarrollándose aún en su fase recesiva del último ciclo registrado.
ii. El nivel del gasto educativo público ha subido en los últimos años, alternándose con períodos cortos de retracción. En 1992, el GEP se nivelo con lo ejecutado en la década del sesenta; a fines de los noventa, la situación era comparable con 1975.
iii. El costo unitario corriente por estudiante tiende a descender paulatinamente en términos reales desde 1985. Este patrón de comportamiento viene acompañado por un descenso en el nivel comparativo del costo de la Educación Primaria y Superior respecto del promedio nacional. En cambio, Inicial, Secundaria y Especial lograron un incremento a lo largo del último decenio. Es menester señalar que desde 1966 hasta 1993-1994 cada momento recesivo del costo unitario corriente por estudiante fue cada vez más profundo respecto del anterior.
iv. Los recursos financieros por región revelan que en el período 1985-90, Tacna recibió 46% más del gasto ejecutado total por alumno promedio y Huánuco -y no muy distante Huancavelica- se ubico en la última posición (24% menos el promedio nacional). En el período 1996-2000, Tumbes pasó a ser la región con mayor gasto por estudiante (48% más del promedio nacional) y Huánuco mantenía la última posición (23% menos).
v. La contribución monetaria de las familias presenta –en todos los casos– singularidades. Es mayor el aporte en el caso de las familias ubicadas en zonas como Lima Metropolitana o áreas urbanas respecto de las rurales. Además, la mayor participación en el gasto corresponde al pago de pensiones.

Estas características de los aspectos financieros de la educación pública podrían ser consideradas, en conjunto, como los impactos de las políticas económicas que se desarrollaron en las últimas décadas. En particular, la prioridad asignada al pago de la deuda externa resulto siendo un aspecto perturbador de los ya escasos recursos fiscales que deberían ser distribuidos entre el conjunto de sectores del Gobierno Central. Así, también, lo entendió el ministerio de Educación (ME 2001:29). Al respecto, «[...] cómo elevar el Gasto Público por alumno en un país con un limitado producto, con un Estado relativamente pequeño (que sólo explica poco más del 15% del PBI), con una fuerte presión fiscal derivada de la deuda externa y con una población mayoritariamente joven, incorporada en alguno de los niveles educativos existentes y en Centros Educativos básicamente públicos; sin que esto afecte el equilibrio fiscal existente. Este tema no tiene solución fácil. El análisis realizado muestra que esto solo sería posible mediante una mayor asignación presupuestal a la educación pública que necesariamente derivaría en una reducción de la asignación a otras funciones como defensa y servicio de la deuda externa [...].» Nueve años antes, en pleno proceso de ajuste estructural a la economía peruana, se registró empleando técnicas estadísticas y econométricas lo que el ministerio de Educación observó. De acuerdo con Pacheco Lay (1992:303-304), «[...] el nivel y ritmo de la actividad económica va de la mano con la mayoría de sectores del Gobierno Central a excepción de Vivienda -tiene un relación inversa, además es estadísticamente no significativo- y Trabajo -no es significativo su valor obtenido. El parámetro déficit económico del Gobierno Central a PBI obtenido para cada sector en la regresión, por otro lado, proporciona evidencia empírica acerca del trato diferencial recibido en la asignación de recursos financieros para el pago del servicio de la deuda externa, en claro perjuicio del resto de sectores conformantes del Gobierno Central. En efecto, la asociación directa encontrada en el sector Economía (Pliego que presupuesta y gira los pagos al exterior por concepto de servicio de la deuda) y el déficit mencionado indica que cuando éste se incrementó, los gobiernos decidieron destinar recursos al pago de la deuda. En cambio, el GEP como el conjunto de sectores sociales contrajeron sus recursos a medida que el incremento del déficit se hacía cada vez mayor.»

La constitución de un fondo financiero, al parecer, podría contribuir a estabilizar en el tiempo la asignación de los recursos financieros del sector Educación. Es menester indicar que la creación de un fondo económico que respalde la ejecución de actividades de índole educativa en el país no es novedoso. De manera breve señalemos algunas iniciativas emprendidas –exitosas y frustradas– en distintos períodos de gobierno y también por opciones económica diferentes [Pacheco Lay (2003a)].
- Fondo de Educación Nacional
Implantado mediante Decreto Ley Nº 10907 el 3 de diciembre de 1948. El general Manuel Odría, Presidente de la Junta Militar de Gobierno, estampo su rúbrica en el referido dispositivo legal.
- Cuenta Especial Fomento Educativo
Aprobado mediante Decreto Ley Nº 22628 el 10 de agosto de 1979. Rubrico el dispositivo legal el general Francisco Morales Bermudez Cerrutti, Presidente de la República.
- Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana – FONDEP
Creado por la Octava Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley General de Educación, Ley Nº 28044. Firmado por el Presidente Constitucional de la República, Alejandro Toledo, el 28 de julio del 2003.

¿Qué elementos comunes tienen estos tres instrumentos?. Los aspectos que comparten las tres normas son los siguientes: Primero, recursos financieros provenientes de tesoro público en su gran parte; y, segundo, objetivos explícitos y estructurados como respuesta a una coyuntura de índoles económica y educativa en particular.

De los tres mecanismos financieros, el Fondo de Educación Nacional sirvió de hecho para financiar ciertas actividades previamente detalladas. Según la referida norma, los fondos estaban compuestos por un conjunto de impuestos, tasas y contribuciones: 10% sobre el importe de los boletos de apuesta en las carreras de caballos; estampillas de Educación Nacional de tres centavos para las cartas y tarjetas que circulen en el interior de las República; impuesto adicional de 4% sobre los premios de todas las loterías y rifas de Lima y Callao; impuesto de 6% sobre los premios de las loterías de provincias; importe del óbolo voluntario nacional que se recaude con este fin; y, la partida del presupuesto del Sector destinado a construcciones escolares. El objetivo que se perseguía con los recursos financieros del fondo era único: Construir colegios en la República. El gobierno de aquel entonces, según los considerandos, observó el déficit de locales escolares y razonó más allá de la simple construcción de un aula. Aspiraba, de acuerdo con su enfoque pedagógico, a edificar unidades escolares con la finalidad de «[...] velar porque la educación de la juventud se realice en condiciones técnicas de higiene y de comodidad que permitan desarrollar las facultades del educando y utilizar debidamente las aptitudes y cualidades del valioso capital humano de la nación que llega anualmente a la edad escolar».

La Cuenta Especial Fomento Educativo, en cambio, nunca fue operativizada. Aprobado durante una de las fases recesivas del ciclo económico del país, sus recursos estaban constituidos también por un grupo de impuestos, tasas y contribuciones, a saber: 25% del rendimiento mensual del impuesto a los derivados del petróleo; 50% de los ingresos a la patente profesional; valor total de los documentos impresos emitidos por el Ministerio de Educación; ingresos del Fondo de Asistencia y Estímulo (CAFAE) generados por los trabajadores del Sector Educación; y, recaudación por ingresos propios del pliego Ministerio de Educación. El objetivo de recaudar recursos financieros mediante este instrumento era contribuir a la implementación de la Ley del Magisterio. Más aún, existía un objetivo específico que la propia norma enunciaba: «[...] Los recursos [...] deberán orientarse prioritariamente a la atención de los incrementos de las remuneraciones de los trabajadores del Sector Educación».

El Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana – FONDEP es de reciente creación. Tiene dos años y, al parecer, viene tomando forma de manera paulatina. El reglamento del referido instrumento económico, puesto a consideración de la opinión pública en el kiosko electrónico del Ministerio de Educación, aporta mayor información sobre el particular. Los recursos con que contará son: Tesoro público, canje de deuda por educación, donaciones, transferencias y reembolsos que el FONDEP genere. La finalidad es: «[...] apoyar el financiamiento de proyectos de inversión y de innovación y desarrollo educativo que propongan y ejecuten las Instituciones Educativas [...]».

Al parecer, la creación de un Fondo ha servido en determinado momento para direccionalizar la asignación de los recursos. Aunque uno sólo ha funcionado, otro feneció prácticamente al momento de su promulgación y un tercero está recién en su etapa parvularia, las tres herramientas financieras –como se afirmó– persiguen objetivos específicos. El que está en pleno proceso de crecimiento, es decir el FONDEP, hace su aparición en un contexto económico planetario caracterizado por la hegemonía de la economía capitalista. Su desarrollo estará plagado de un conjunto de problemas, al parecer. Interesa destacar uno en particular. Describámoslo. Tanto el modelo económico como el modelo educativo necesitan identificar y priorizar un valor y un agente. En el caso de la economía, el valor principal –de un conjunto– es el riesgo y el agente clave el individuo. En la educación, en cambio, el valor principal es la solidaridad y el agente relevante la familia. Como se comprenderá, la paradoja entre ambos modelos es evidente; no existe un punto de coincidencia ni en el valor ni en el agente. Sea por tradición histórica o legados culturales, la educación, y sobre todo los profesores como agente educativo, enfatiza como estrategia formativa y laboral a la familia basada en la solidaridad. Desde 1990, la economía peruana presiona al sector Educación con la finalidad, a veces de manera no muy visible, que trastoquen tanto su valor como su agente. Hasta el momento, el enfrentamiento entre lo económico y lo educativo viene adoptando la forma de una «resistencia» por parte del magisterio.

La experiencia de otros países en este tema podría resultar siendo aleccionadora para Perú. Dos países sudamericanos que generan una parte significativa de la producción de la región, Argentina y Brasil, vienen trabajando en esa perspectiva. En Argentina, por ejemplo, los gobernadores de las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, suscribieron un comunicado público anunciando su compromiso político por la educación, la ciencia y la tecnología. El aspecto fundamental del acuerdo radica en el apoyo a «[...] la iniciativa del Gobierno nacional de impulsar una ley de financiamiento de la educación, la ciencia y la tecnología que asegure el incremento de la inversión pública en estos sectores.» La ley de financiamiento pretende alcanzar, sumadas todas sus fuentes, el 6% del PBI del país [Clarín, 11 de setiembre de 2005, p. 27]. Brasil, a diferencia de Argentina, ejecuta desde 1996 la enmienda constitucional –Fondo de Manutención y Desarrollo de la Enseñanza Fundamental y de Valorización del Magisterio– que obliga a los «Estados, Distrito Federal y municipios destinar, cada uno, obligatoriamente, 25% de lo recaudado para la educación». [Monteiro y Guaracira Barros (1997:11)].

II. Gestión educativa

La gestión de las unidades que conforman el sistema educativo público es, desde tiempo atrás, motivo de controversia. El diagnóstico implícito que realiza el CNE, sobre el particular, lo conduce a subrayar la necesidad de i) proponer y sostener una visión; ii) sinergia en la relaciones intersectoriales; y, iii) gestionar los recursos con ética y eficiencia. En realidad, si adoptamos el enfoque sistémico, aspectos tales como el tiempo real empleado en el proceso enseñanza-aprendizaje, el nivel de experticia y conocimiento del profesional que precisamente ejecuta en el aula lo anterior y los resultados del proceso medido a través del rendimiento académico logrado por el estudiante, son señalados con frecuencia por propios y extraños a la educación como los sustantivos a mejorar.

En esta sección postulamos la hipótesis siguiente: El problema de fondo en materia de gestión educativa, en Perú, es la vigente división y especialización del trabajo de sus instituciones educativas públicas, y lo demás presentado como debilidad son más bien efectos de lo anterior. Ni la descentralización, ni la participación de la comunidad organizada, ni otros aspectos más, que son legítimos por su perspectiva política y social, presentan el grado de importancia que le asignan a la división del trabajo y la especialización en el desarrollo de las organizaciones las economías capitalistas, a tal punto que sus pares las socialistas en su momento adoptaron también este principio. Tiempo y conocimiento, por tanto, son dos variables que son empleadas en la economía capitalista con creatividad y han permitido niveles de desarrollo elevados. Allí radica, como combinación, el problema central que afrontan las organizaciones en general y la educativa en particular. Desarrollemos este punto de vista.

La división del trabajo y la especialización del trabajo están vinculadas al sistema económico capitalista desde sus inicios. El aporte de Adam Smith en este campo ha permitido, en el devenir, que las organizaciones registren mayores niveles de productividad. Esta preocupación, de naturaleza económica, también fue pensada y desarrollada en su oportunidad por los clásicos de la administración científica. En particular, Henry Fayol y Frederick Taylor al proponer los principios que debían sustentar de manera científica el trabajo en las factorías, a fines del siglo XIX, señalaron que la división del proceso productivo en partes podía mejorar los niveles de productividad, medido en función del tiempo dedicado por los obreros.

La división del proceso de generación de valor agregado para asignarlo a cada trabajador –a fin de lograr la especialización– fue aplicada también por las formas de producción basadas en la planificación central.

En este marco, caracterizamos así el modelo de crecimiento bajo los supuestos (Si) siguientes:
S1 Las innovaciones en ciencia y tecnología generan impacto positivo en la tasa de crecimiento de la actividad económica por habitante.
S2 Las organizaciones –para lograr el máximo beneficio– llevan adelante la estrategia de la división del trabajo y la especialización.
S3 El sector público busca minimizar las ineficiencias del mercado.
S4 Las instituciones son las normas que permiten dan forma a la interacción humana (North 1995:13).
S5 La educación de las personas permite generar las innovaciones en ciencia y tecnología.

A partir de estos cinco supuestos, las innovaciones en ciencia y tecnología podrían considerarse la «palanca» del desarrollo. En este marco, el recurso humano se movilizaría a lo largo de su vida desarrollando estrategias de inserción laboral en los diversos sectores económicos; la economía tendría que estar «abierta», y –en una decisión basada en la estrategia de glocalización– permitir el ingreso de tecnología de punta en los sectores de la actividad económica del país; así como cuidar que el sector público mantenga un equilibrio fiscal moderado. Asimismo, el Estado estaría obligado a emplear instrumentos fiscales en forma responsable, a fin de ofrecer igualdad de oportunidades que permitan a las personas desarrollar sus capacidades.

En este escenario, los cursos de acción del factor trabajo podrían adoptar las formas siguientes:
A. Estrategia monosectorial
Las expectativas remunerativas del recurso humano están por encima/igual/debajo del sueldo promedio del sector laboral para el cual ha sido formado.
B. Estrategia polisectorial
Las expectativas remunerativas del recurso humano están por encima/igual/debajo del sueldo promedio de los distintos sectores de la actividad económica.

El recurso humano que adopte la primera estrategia aprovecharía la ventaja competitiva de su opción laboral, siempre que la remuneración promedio estuviese por encima del sueldo promedio del sector laboral para el cual ha sido formado.

Si el recurso humano adoptase la estrategia polisectorial, el criterio de ubicación sería el sueldo promedio de los distintos sectores de la actividad económica; para que se desplace de un sector a otro, sería preciso tener información de las escalas remunerativas de los distintos sectores de la economía.

Ambas estrategias se enmarcan en el contexto del cambio tecnológico continuo, importancia mayor de la información y del proceso de globalización; ante esta nueva realidad, el trabajador deberá adquirir dos características: Adaptabilidad (Banco Mundial 1995:xv); y, dominio de las cuatro competencias básicas: Aprender a conocer, aprender a hacer, aprender a vivir juntos y aprender a ser (UNESCO 2000). Esta situación ha permitido, entonces, que las organizaciones en general valoren el tratamiento que se le da al conocimiento y a su valor agregado: El saber. Al respecto, David y Foray (2002:472) opinan lo siguiente: «Los autores distinguen entre “saber” y “conocer”. El saber se refiere al conocimiento confiable, el cual es sólido y está certificado, ya que se ha legitimado por medio de algún mecanismo institucional (ya sea una cuidadosa revisión científica o la memoria colectiva y los sistemas de creencias). Otras formas de conocimiento (conocer) también posibilitan una actividad (conocer sobre jardinería, el “hágalo usted mismo” o bricolaje), pero no se han sometido a las mismas pruebas que el conocimiento certificado. Lo que separa ambos términos tiene menos que ver con la diferencia entre lo científico y lo no científico que con el hecho de si ese conocimiento se ha sometido a pruebas institucionales: “conocer sobre jardinería” es confiable y amplio y está relativamente descontextualizado, pero cada jardinero cuenta con su propio conocimiento local (y localmente especificado). De cualquier manera, la economía basada en el conocimiento no descarta ninguna de estas formas, es decir, no está orientada sólo a la producción del conocimiento confiable o el saber».

En 1994, Schiefelbein (1994:1) escribía lo siguiente: «La necesidad de mejorar la educación es una tema de actualidad que se comenta en todos los países [...]. Existe cierto consenso de que 'es poco frecuente que los alumnos tomen decisiones que consideren elementos valóricos, enfrenten problemas de la vida real que permitan centrar un esfuerzo de búsqueda o que deban tomar algún riesgo sea intelectual o sea práctico' [...].»

Según el autor, el origen del problema se debe a que existe un modelo de escuela de masas que reconoce y ejecuta programas para un «alumno promedio». Incluso, «[e]l hecho de confundir los roles de creación de técnicas y de su aplicación profesional, ha puesto demasiadas demandas en el maestro, aunque al mismo tiempo ha limitado su capacidad de identificar el currículo más adecuado y ha detenido el progreso de la educación [...].» En otros términos, la fusión del maestro aplicativo con el creativo en una sola persona ha conducido –entre otras vías– a un mal uso del tiempo, es decir, al uso inadecuado de la división del trabajo y la especialización. Hace más de cien años, Durkheim (2004:46) citaba a M. De Candolle para afirmar que se «(...) prevé incluso, para un día no muy lejano, que la profesión de sabio y la de profesor, hasta hoy tan íntimamente unidas todavía, se disociarán definitivamente.»

En Perú, la institucionalidad –North (1996)– del ejercicio profesional del docente ha sido regulada por normas jurídicas que lo han conducido a desarrollar actividades diversas, aceptándose que las especialidades o las ocupaciones vigentes en el sector Educación se ubiquen, principalmente, en alguna de las áreas del conocimiento.

En sistemas educacionales con elevado grado de concentración, las funciones administrativas se diseñan de tal manera que en los centros educativos (base de la estructura organizacional) se ejecuten lo planeado desde el estamento ubicado en el nivel superior o jerárquico de dicha estructura sistémica.

En Perú, una vez más, la Sede Central del Ministerio de Educación congrega docentes especialistas que trabajan en aspectos tan diversos como diseño curricular, administración de personal, arquitectura educativa, evaluación de rendimientos, formulación y evaluación de planes estratégicos, capacitación en pedagogía y gestión educativa, elaboración de estadísticas, programación y evaluación de recursos financieros, abastecimiento, entre otras áreas vinculadas al quehacer educativo. Esto permite colegir que la organización ubicada en la cúspide del diseño organizacional del sector Educación, que por su propia función directiva procesa volúmenes significativos de información, desarrolla la estrategia laboral amparado en una elevada división del trabajo y especialización del recurso humano.

En el presente, la evolución laboral del profesional de la educación sigue un recorrido de tipo vertical (Figura 1); éste lleva adelante su ejercicio profesional en un solo sector (punto A), a diferencia de otros profesionales que aplican una estrategia polisectorial (punto B).

Este concepto de formación y especialización conduce a que un docente ejecute un conjunto de actividades –que podríamos calificarlas como tradicionales, en el sentido de lo permanente en el tiempo– tan diversas en un período escolar como son programación curricular, inscripción del estudiante, proceso enseñanza-aprendizaje, elaboración de material educativo, tutoría y evaluación, entre otras relevantes. El «ancla» de este tipo de estrategia es la relación especialización-área del conocimiento, aún vigente en Perú. Queda claro, a diferencia de otros sectores de la actividad económica, que todavía en la institución educativa la división y especialización del trabajo está altamente concentrada. En otras palabras, una persona ejecuta muchas actividades del proceso y no, como creemos debería ser, una persona ejecuta una actividad del proceso. En ese sentido, las diferencias organizacionales entre un colegio del área urbana y su par del ámbito rural resultarían mínimas. «Hasta la fecha sigue sorprendiendo el contraste entre los campos de actividad económica, donde las mejoras en la práctica reflejan a fondo los rápidos avances en el conocimiento humano –como es el caso en las tecnologías de la información, en la transportación y en ciertas áreas de la atención médica (cirugía y alopatía)– y otras áreas donde el estado del conocimiento parece estar mucho más limitado. ¿La gente hoy en día sabe cómo enseñar, planear ciudades, evitar los avatares de la guerra o interpretar cuartetos para cuerdas, mejor de como lo hacía en el siglo XIX? Es probable que no, en ningún grado perceptible. El hecho es que el conocimiento no se está desarrollando al mismo ritmo en todos los sectores.
(...)
Muchos sectores fracasan a ojos vistas en su intento por alcanzar las condiciones para un rápido progreso. Por ejemplo, en el campo de la educación la ciencia no 'inspira' mucho al arte de enseñar. Es difícil afirmar que tiene un papel muy importante como factor que propicia la producción directa del conocimiento sistemático, el cual se traduce en 'programas que funcionan' en el aula o en la sala de conferencias. La educación no es un campo que se preste bien a la experimentación: lo que funciona en una escuela piloto puede ser difícil de reproducir en cualquier otro lado. Parte del problema es que los enfoques experimentales no se pueden describir con suficiente detalle para asegurar que en verdad puedan repetirse. La educación también constituye un campo donde el conocimiento está poco codificado. En la enseñanza no hay un equivalente a los libros de referencia y los documentos que utilizan los médicos, abogados o ingenieros. En consecuencia, los maestros jóvenes inician su carrera sin la ayuda de esos 'equipos de instrucciones codificadas'. Por regla, la profesión del magisterio no está estructurada para mantener informados a sus miembros sobre enfoques alternativos y soluciones probados por otros; en vez de eso recurren a la intuición y a la imitación de prácticas reconocidas en el repertorio de los 'profesores expertos'. Sólo hay mecanismos poco desarrollados por medio de los cuales las comunidades docentes, como conjunto, pueden adquirir y beneficiarse de los descubrimientos individuales de sus miembros. Son muy contadas las oportunidades de mantener un intercambio regular de conocimientos entre investigadores educativos y docentes.» Así opina David y Foray (2002:...).

Observen la Figura 2: Para fines del ejercicio profesional, se han considerado tres sectores (X,Y,Z) de la economía que entre sí mantienen dos características respecto del patrón de movimiento común del gasto educativo público: Procíclico o anticíclico, es decir, tienen un recorrido igual o contrario al movimiento de esta variable, respectivamente. Con información adecuada sobre los niveles de ingreso promedio sectorial, el profesional de la educación decidiría su permanencia en el sector X, Y o Z, uno de los cuales podría ser educación (panel 1). Dependiendo de su ubicación (puntos A, B, C, D, E o F), el educador recibiría un pago a su esfuerzo laboral por dos conceptos: Años de educación y años de experiencia. El primero de ellos es un «proxy» de la categoría capital humano, el segundo reconoce que el tiempo, si combina con lo anterior, permite mejorar la productividad.

La evolución de los componentes sueldo real del docente, por otro lado, presenta un comportamiento diferente: Es lineal y con un máximo cuando se encuentran de por medio los años de educación, y es una parábola cuando se trata de los años de experiencia (paneles 2 y 3). (El sueldo real total sería siempre creciente en el tiempo. Además, cabe la posibilidad de ponderar de manera distinta ambos conceptos remunerativos).

¿Existe alguna señal en la sociedad basada en el conocimiento, o en economías que intenten asentar su desarrollo en el factor investigación y desarrollo, que permita aproximarnos a lo antes dicho?. Creemos que sí. Leamos el siguiente aviso relativo a la búsqueda de un profesional por parte de una empresa –ubicada en Buenos Aires– publicado en el diario La Nación el 23 de octubre del año en curso.

La pregunta es: ¿Está habilitado, social y profesionalmente, el docente para ofrecer su servicio en un sector que no sea, necesariamente, Educación?. Por el momento, no. Y lo que es en el presente algo tal vez episódico, como el aviso publicitario requiriendo un especialista en gestión del conocimiento, será en un futuro no muy lejano una cuestión de rutina para el educador. La condición necesaria, pero no suficiente, es el desarrollo y reconocimiento del conocimiento como factor del crecimiento de las naciones.

Ante esta posibilidad que ofrece la economía basada en el conocimiento, ¿qué habilitaría al nuevo docente –es decir, el educador– para trabajar en otros sectores?. En este punto presentamos la condición suficiente: En lo esencial, nuevas opciones de formación de docentes con rigurosidad que se centren, principalmente, en aspectos tales como elaboración del currículo, producción de material educativo, evaluación, elaboración de software educativo, administración educativa, desarrollo de la comunidad y proceso enseñanza-aprendizaje. Se necesitan educadores que lleven adelante programas de capacitación y/o produzcan material informativo para los diversos sectores de la economía. Asimismo –y tal como lo plantea la UNESCO (1998:90)– la nueva revolución tecnológica precisa de educadores que podrían intervenir en la redacción de la información que producen y comercializan las organizaciones que tienen su «nicho» de oportunidad en el empleo de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (NTIC). En el Perú, la televisión de señal abierta transmite, esporádicamente, programas informativos sobre historia, geografía del Perú o de algún lugar específico del orbe, en horarios que compiten con la programación comercial del canal y los de la competencia. Sin duda, Alejando Guerrero, productor de los programas, demuestra -mediante la combinación de las imágenes y la locución- su formación docente. Es un ejemplo claro de cómo el educador podría hacer gala de las nuevas tecnologías de la información y comunicación en la educación.

La evaluación de los rendimientos educativos desde fuera de la escuela y la elaboración de pruebas, cualesquiera sea su enfoque, es evidencia de que actualmente se intenta separar los procesos de generación de aprendizaje del proceso de evaluación escolar y del desempeño del docente. El concurso de profesores especialistas en evaluación en el seno del centro educativo, ampliaría el abanico de posibilidades de especialización y ejercicio profesional.

III. Perspectivas

Priorizar los aspectos financieros de la educación pública implicaría, por un lado, reestructurar los montos, y por tanto los niveles, presupuestales de las distintas actividades del sector público. En particular, los recursos monetarios destinados al pago de la deuda externa asignados desde el ministerio de Economía y Finanzas.

Por otro lado, llevar adelante una nueva estrategia de división del trabajo y especialización en el sector Educación, particularmente en la institución educativa, en el sentido planteado, supondría:
1. Rediseñar las opciones de especialización que hoy día ofertan las organizaciones formadoras de docentes, sobre todo, de pre-grado. Los nuevos estudiantes de las Facultades de Educación e Institutos Superiores Pedagógicos serían formados –durante los primeros dos años– en cursos de tronco común, y estudiarían las nuevas especialidades a partir del tercer año. El impacto en el campo del ejercicio profesional, se traduciría en un uso más «racional» del tiempo, dimensión privilegiada sobre todo por sociedades desarrolladas o complejas que dinamiza el sector industrial y sentaría una base más sólida de la economía del conocimiento.
2. Posicionar ventajosamente al docente en el ámbito o sector económico con un perfil profesional renovado, considerando la ventaja competitiva que ofrecerían las nuevas opciones de su formación. El nuevo profesional de la educación no tendría por qué dejar la escuela, salvo que el mercado le «avise» que en otro sector de la actividad económica existe una oportunidad mucho «mejor», cualquiera sea el sentido que adopte esta palabra.
3. Generar competencias al docente actual para una interacción con profesionales de otros sectores de la actividad económica. Con el tiempo, éste lograría modificar ciertas prácticas de comportamiento y asimilar conocimientos en el marco de los equipos de trabajo pluriprofesionales que integre; en esta experiencia, los aprendizajes entre distintos profesionales serían mutuos. El efecto de la sinergia, por lo tanto, se cumpliría.

Finalmente, tanto en finanzas como gestión educativa en el Perú, la situación es de tal naturaleza en el presente que resultaría imprescindible un nuevo contrato social que explicite, de acuerdo a las particularidades del país, el rumbo del desarrollo educativo. Aquí se han expuesto dos. No hacerlo implicaría renunciar a la calidad de vida de la mayoría de la población y, por tanto, asegurar durante un tiempo mayor la exclusión.

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UNESCO. 2000. «Informe a la UNESCO de la Comisión Internacional sobre la Educación para el siglo XXI». En El futurista, año 1 (1:33-114), Instituto de Estudios del Futuro de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima.
______. 1998. Informe mundial sobre la educación 1998. Los docentes y la enseñanza en un mundo en mutación, Ediciones UNESCO / Santillana, Madrid.

Educación, Facultad de Educación (UNMSM), pp. 43-54, Lima.

Bitácora educativa: Seguimiento al Plan de emergencia

2003-11-30T06:00:00.000-08:00

Introducción

La actual administración gubernamental decidió, finalmente, declarar en emergencia al sector Educación, en un ambiente social caracterizado en los últimos meses por comunicados de organizaciones de la sociedad civil que opinaban críticamente, entre otros aspectos, sobre el estado de la Educación y por una huelga magisterial que duró algo más de un mes y que afectó las actividades de aprendizaje de los estudiantes. En tal contexto, la emergencia educativa podría ser calificada por un grupo social más amplio que el gobierno como el epílogo de una era de razonar y administrar la educación según una concepción en particular y, al mismo tiempo, como el principio de una nueva manera de concebir el proceso de enseñanza-aprendizaje. Esta doble mirada, en el mismo proceso de ruptura, es lo que permite argumentar que un nuevo paradigma educativo está en cierne.

Los objetivos del presente artículo son varios y están centrados, tal como lo corroborará el lector, en ubicar a la emergencia educativa como eje temático. Para desarrollar el tema anhelamos llevar adelante lo siguiente: Primero, presentar de manera resumida el argumento central que esgrimió el gobierno para declarar la emergencia educativa; segundo, destacar los puntos de vista que sobre el particular han presentado tanto organizaciones de la sociedad civil (Foro Educativo, en particular) como los correspondientes al Consejo Nacional de la Educación; tercero, detallar el estado de avance de la emergencia del sector, presentando lo que en la administración pública es vital: La normatividad y al mismo tiempo un estudio de caso (un colegio del distrito de Comas) que presenta una mirada rápida de cómo una institución educativa reacciona ante la emergencia; y finalmente, explicar de manera sucinta el sentido de la emergencia de la Educación por parte del gobierno.

I. ¿Cuál fue el argumento del gobierno para declarar la emergencia educativa?

Aunque la norma legal sectorial que formalmente declara la situación de emergencia de la Educación no es explícita en su considerando sobre la razón o razones por la que el sector debió ser declarado como tal, podemos ensayar formulando dos eventos ocurridos en los últimos años que podrían ser considerados como hitos en el diagnóstico estratégico y que al parecer sirvieron al gobierno como indicadores del estado de cosas en el sector. Es menester mencionar que los indicadores configurarían un cuadro de suma gravedad, lectura que habrían adoptado todas aquellas personas que deciden la política educativa en el país. En otras palabras, y haciendo un símil con la medicina, "el paciente está día a día agravando su salud". Éstos eventos son los siguientes:

· Resultados de la evaluación de estudiantes PISA 2000. Como es de dominio público, jóvenes de 15 años, como parte de una muestra de estudiantes del país, resultaron ubicados en promedio en el último lugar en matemática, lectura y ciencias de un conjunto de 43 países desarrollados y subdesarrollados. Según las organizaciones encargadas del proyecto, «las evaluaciones se centran en examinar qué tan bien los estudiantes aplican los conocimientos y las aptitudes a las tareas que son relevantes para su vida futura, más que en la memorización de un tema de conocimientos».
· Resultados de la prueba de rendimiento estudiantil del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación 1998. Trece países latinoamericanos participaron en el estudio, quedando los estudiantes peruanos de tercer grado en último y penúltimo lugar en matemática y lenguaje, respectivamente. Los resultados de la prueba evidenciaron, en el caso peruano, que los estudiantes del ámbito rural tuvieron resultados en promedio por debajo de sus pares de las zonas urbanas y la megaciudad (Lima), y ésta a su vez mostró resultados superiores respecto de las zonas urbanas del país. Comparando a su vez los resultados según el tipo de gestión, los estudiantes de los colegios privados tuvieron una mejor perfomance que los del Estado.

Resulta necesario mencionar que el gobierno declara formalmente en emergencia el sector Educación después de conocer los resultados de la prueba de evaluación PISA 2000. (¿Pudo declararse la educación en crisis o emergencia con anterioridad a la fecha finalmente decidida por el gobierno?. Sí. Sin duda que la visión desde la demanda educativa, y por lo tanto todo indicador de resultado que de cuenta sobre el estado de la situación centrado en el estudiante, finalmente ha ganado sobre otras. Recordemos, brevemente, algunos efectos originados por la huelga magisterial que se ejecutó no hace mucho tiempo atrás. En su desarrollo, aparte del impacto en la disminución de horas efectivas de clases, está presente la perdida de por lo menos una vida humana. Cuando estos hechos no logran alterar las decisiones de los que tienen la responsabilidad de formular la política educativa afirmamos que el punto de vista de la oferta educativa ha perdido, y eso es lo que ocurre en el país. Por lo tanto, la importancia de los movimientos sociales reivindicativos en el futuro estará centrado en el usuario del servicio, que además del estudiante puede ser el padre de familia).

II. ¿Qué opina la sociedad civil y el Consejo Nacional de la Educación?

Foro Educativo, organización de la sociedad civil, en diversas oportunidades ha hecho conocer al país su punto de vista institucional sobre la educación. En líneas generales, entiende que la situación de la educación, tipificada hoy por la crisis, ha venido incubándose desde tiempo atrás. Desde su etapa germinal como organización, a principios de la década de los noventa, Foro Educativo viene insistiendo a la Nación sobre la necesidad de contar con un Proyecto Educativo Nacional. La cronología de pronunciamientos de los últimos dos años es la siguiente:
· Mayo 2001. Educación para el Desarrollo Humano. Ocho aspectos, en el marco de la Conferencia Nacional de Educación para el Desarrollo Humano (1997), deben ser considerados en un Acuerdo Nacional por la Educación (plan nacional de educación, educación de calidad para todos los peruanos, descentralizar la educación, creación del Consejo Nacional de la Educación, involucrar a instituciones de la sociedad civil, revalorar la profesión docente, control social efectivo de la calidad de los servicios educativos y aumento sustantivo de la inversión en educación).
· Noviembre 2002. La Educación Nacional en crisis. Tal estado de cosas podrían agravarse si no se superan las situaciones siguientes: Incumplimiento de los compromisos del Acuerdo Nacional, falta de continuidad en las políticas educativas del Estado, escasa atención a la demanda colectiva por una Carrera Pública Magisterial, posibles efectos de la regionalización en la educación y ausencia de un debate amplio para la transformación educativa.
· Mayo 2003. El país necesita confianza en su gobernabilidad y esperanza en una educación de calidad. En pleno desarrollo de la última huelga magisterial, Foro Educativo opina que «la causa de los profesores peruanos es justa» y anota, a renglón seguido, que existe una evidente contradicción marcada por la promesa de aumentar el nivel del sueldo al doble y, que en cambio, los hechos registran la inexistencia de tal atención. Asimismo, el comunicado destaca el derecho de los estudiantes a completar sus horas efectivas de aprendizaje en el año escolar.
· Agosto 2003. Nueva Ley General de Educación: Condiciones de viabilidad. Después de abordar aspectos relativos a la calidad educativa, equidad, universalidad y gratuidad, gestión y descentralización, y carrera pública magisterial, Foro Educativo concluye que la Ley en cuestión es perfectible y no descarta la posibilidad, por tanto, «de acceder a una Ley superior», siempre y cuando el Proyecto Educativo Nacional, a lo que aspira como organización, sea expresión de un amplio consenso social.

Personalidades del sector, cinco ex ministros y un ex viceministro, y por lo tanto representantes de distintas corrientes de opinión de la sociedad civil, comentaron también de la situación educativa actual. Grover Pango afirma que «no necesitábamos haber recibido los resultados de PISA pues ya habían antecedentes» de la crisis educativa. El enfoque multisectorial debe prevalecer a fin de atacar los problemas educacionales, por ello agrega el destacado educador que «la emergencia es del país» y no tan sólo de la educación. Gloria Helfer, por su parte, enfatiza las acciones que desde agosto a diciembre deberían emprenderse a fin de empezar el año próximo con un programa enmarcado en la Nueva Ley General de Educación, tareas previas a las que ella denomina «urgencia de la emergencia». Mercedes Cabanillas afirma «que no habría ni siquiera necesidad de declararlo (sector Educación) porque hace rato que está en emergencia». Señala que el sindicato docente debe cambiar su visión, dado que «se ha quedado un poco estancada, en una década, en los años 70». Gerardo Ayzanoa, utilizando categorías del diagnóstico estratégico, expresa que la situación de pobreza de la población, la deuda externa y la falta de inversión interna son factores externos que afectan a la educación; siendo la carencia de un proyecto educativo nacional, el factor endógeno. Afirma también que el Programa de Emergencia no es un fin en sí mismo y refiere que la legitimidad social debe respaldar al citado programa. Dante Córdova, por su parte, espera que las acciones de tipo legal emprendidas desde la Sede Central del Ministerio de Educación permitan que «los maestros y padres de familia se afilien a esta gran cruzada por la Educación Nacional». Manuel Iguiñiz, educador e investigador de la Asociación Educativa Tarea, y en su calidad de ex viceministro del Ramo, afirma que existe un conjunto de desafíos que el Ministerio de Educación tiene que encarar en el corto plazo (denominado por él como la emergencia). Éstos son: Enriquecer la deliberación pública, articular las políticas, renovar el currículo, profesionalizar la gestión y la carrera docente, descentralizar de manera democrática el sector y recrear la planificación educativa.

El Consejo Nacional de la Educación (CNE), organismo autónomo del sector Educación, ha expresado mediante un comunicado público su punto de vista sobre el estado actual de la educación. La citada organización afirma en líneas generales que «respalda la iniciativa (del gobierno) de declarar en emergencia la educación nacional». El comunicado reconoce que los resultados de aprendizaje es el indicador «más grave de la crisis actual»; y señala que la situación es una oportunidad para unir esfuerzos más allá de los agentes educativos. En realidad, lo que pretende el CNE es operativizar los consensos logrados por las fuerzas políticas en el Acuerdo Nacional, con la participación de padres de familia, los medios de comunicación, las empresas, las organizaciones populares y el gremio magisterial. Asimismo, señala la necesidad de cumplir con el incremento del 0.5% anual en la participación del gasto educativo público a PBI. La atención de la emergencia - al parecer del CNE- sería focalizada y serían las poblaciones más pobres el objeto de esta atención. El concepto estratégico para llevar adelante la propuesta es la comunidad educadora y ésta integraría las iniciativas locales, provinciales y regionales que la emergencia desencadenaría, bajo las siguientes condiciones: Incremento del número de horas efectivas de aprendizaje, fortalecimiento del rol de director como líder, capacitación continua a todos los docentes en todas las áreas curriculares, creación de centros de recursos educativos comunales y multiplicar las oportunidades de intercambio entre los docentes en comunicación integral.

III. ¿Cuál es el estado de avance de la denominada «Emergencia al Sistema Educativo Nacional»?

Tal como lo señalamos líneas arriba, en lo que resta del año el Ministerio de Educación deberá preparar las condiciones que le permitan desarrollar el plan de la emergencia en el año próximo. En ese sentido, en las últimas semanas la Sede Central ha redactado directivas que -mediante dispositivos legales- deberán ser cumplidas por las unidades orgánicas responsables.

Señalemos la «hoja de ruta» seguida hasta el momento por las autoridades del Ministerio de Educación que dan cuenta, en materia institucional, del estado de emergencia.

· Agosto 2003. R.M. 853-2003-ED. Es la primera norma del ministerio de Educación una vez declarada, políticamente, la emergencia en el sector Educación y que, según sus articulados, es regulatoria sobre la aplicabilidad de la Nueva Ley General de Educación (Ley 28044) y sobre las medidas de responsabilidad en el marco de la emergencia educativa. Una vez conformadas la Comisión Nacional para la Implementación y Reglamentación de la Ley General de Educación y Comité Nacional para la Emergencia Educativa 2003 y para la formulación del Programa Nacional de Emergencia Educativa 2004, según la norma legal, la tarea fundamental es la asignación de responsabilidades de los distintos órganos tanto los viceministerios de Gestión Pedagógica e Institucional como la Secretaría General y la Secretaría de Planificación Estratégica a fin de implementar las acciones en el marco de lo antes mencionado.
· Agosto 2003. D.S. 21-2003-ED. El Presidente Constitucional de la República y el Ministro de Educación decretan la emergencia en el sector y dictan algunas medidas que el ejecutivo deberá llevar adelante. Entre ellas destacan la elaboración del Programa Nacional de Emergencia Educativa 2004, adecuación de la nueva Dirección Regional del Callao, redefinición de la denominación de la Dirección de Educación de Lima, designación de los integrantes del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana (FONDEP), adecuación del Reglamento de Organización y Funciones, Cuadro Asignación de Personal y Presupuesto Analítico de Personal de la Sede Central del Ministerio de Educación, reorganización de los institutos superiores pedagógicos, culminación del proceso según Ley 27971, sujeto a Ley 28034 y constitución de la comisión veedora de los puntos del Acta de Acuerdos entre el Ministerio de Educación y el SUTEP.
· Agosto 2003. Directiva 63-2003- ME/VGMP. Reconociendo la escasez de recursos, el viceministerio de Gestión Pedagógica propone movilizar a los actores de la educación, sociedad civil y los gobiernos en sus respectivas instancias administrativas a fin de priorizar los procesos de enseñanza-aprendizaje relacionados con desarrollar la comprensión lectora y el pensamiento lógico-matemático, promocionar los comportamientos en cada uno de los colegios y programas educativos en función de valores, reorientar los programas de capacitación docente hacia las áreas donde los estudiantes han mostrado mayores debilidades de aprendizaje, contribuir a la creación de una cultura de productividad y calidad en las organizaciones educativas y desarrollar mecanismos que permitan a los alumnos, padres de familia y sociedad civil tener derecho a una educación de calidad. Esta norma legal señala también que las actividades que se realizan de agosto a diciembre son parte de la primera etapa de la emergencia de la Educación Nacional.
Menciona asimismo que mientras se instalen los llamados Consejos Educativos Institucionales, que la nueva Ley General de Educación estipula como órgano de participación y vigilancia el director de la institución educativa organiza y preside el Comité de Emergencia que tendrá como principales objetivos elaborar el Programa de Actividades de Emergencia y ejecutar acciones que impulsen lo programado líneas antes. Por otro lado, el Ministerio de Educación se compromete a entregar una relación de capacidades básicas, en las áreas identificadas como prioritarias, que los estudiantes deberán cumplir.
· Agosto 2003. Directiva 77-2003-ME/VGMI. El viceministerio de Gestión Institucional implementará y reglamentará, en lo que le compete, la nueva Ley General de Educación y asumirá las acciones que puedan también ser de su responsabilidad de la R.M. 853-2003-ED. El plan de trabajo incluye la posibilidad de reorientar las actividades y los recursos disponibles del Plan Operativo 2003 hacia la emergencia educativa.
· Setiembre 2003. D.S. 23-2003-ED. Se autoriza la conformación de los Consejos Participativos en tres instancias: Regional, local e institucional. También se aprueba la puesta en marcha -con sus finalidades, funciones y competencias- de las instancias de gestión educativa descentralizada que la Ley General de Educación autoriza: Institución Educativa, Unidad de Gestión Educativa Local, Dirección Regional de Educación y Ministerio de Educación. A la Dirección de Educación de Lima en adelante se le llamará Dirección Regional de Educación de Lima Metropolitana y a las Unidades de Servicios Educativos, Unidades de Gestión Educativa Local. El Ministerio de Educación aprobará el cronograma del proceso para el nombramiento de los beneficiarios de la Ley 27971, efectiva a partir del 1 de marzo del 2004. El FONDEP será normado a fin de que sus recursos sean dirigidos a la atención de las zonas de mayor pobreza, la reconstrucción de aulas en uso en condición de riesgo tanto para estudiantes como profesores y a proyectos de atención a discapacitados.
· Octubre 2003. Directiva 88-2003-ME/VGMI. Los mecanismos que permitan la elección y conformación de los Consejos Educativos Institucionales es el objetivo de la presente directiva. En el caso que un centro educativo cuente con Consejo Escolar Consultivo, éste se adecuará y tendrá que, necesariamente, llevar a cabo elecciones a fin de elegir a los representantes de los ex alumnos y del personal administrativo. Las fechas para la elección de los representantes cubren prácticamente todo el mes de octubre del año en curso.

Un estudio de caso: Colegio Nacional Estados Unidos de Comas

El Colegio Nacional Estados Unidos está ubicado en el distrito de Comas, al norte de la periferia de Lima. A fines del 2002 estudiaban 3,740 estudiantes, distribuidos en los niveles y modalidades siguientes: Primaria y Secundaria de Menores y Secundaria de Adultos. De acuerdo con las cifras de atención, podría considerársele como un colegio importante en el distrito.

Entre los días 17 al 20 de setiembre del año en curso, el director del centro educativo convocó a una Asamblea General de Profesores a fin de sensibilizarlos y al mismo tiempo comprometerlos a participar en el Plan de Emergencia. El director también se reunió con los padres de familias y los estudiantes en lo que a futuro, según la nueva Ley General de Educación, serían los miembros del Consejo Educativo Institucional. Producto de las reuniones, los subdirectores de Formación General de los turnos mañana y tarde conformaron la comisión que se encargaría de implementar el Plan de Emergencia. A su vez, la Comisión convocó a los coordinadores de las áreas de Comunicación Integral, Matemática y Ciencias y de manera no obligatoria a todos los docentes de las referidas áreas.

El equipo del Plan de Emergencia, integrado finalmente por 20 docentes de varios turnos del plantel, decidió llevar adelante dos talleres con la presencia de una asesor pedagógico externo. El objetivo de los talleres era producir el Plan de Emergencia Institucional, donde se pudiera encontrar aspectos como la nueva programación específica enmarcada dentro de la diversificación curricular, las estrategias o cursos de acción y los respectivos responsables.

Aún es muy prematuro para emitir juicio acerca de lo planeado por el colegio. Más aún, el grupo de trabajo tiene conciencia que lo programado reposa directamente en lo que pueda suceder en las aulas; y allí el rol casi protagónico lo tiene el docente. En otras palabras, del compromiso y liderazgo del maestro dependerá ejecutar lo programado en cada una las instancias respectivas de la gestión del sector educación para este breve período de tiempo. Por un lado, los docentes que integran la Comisión saben que al menos dos aspectos son sustantivos en el aula, a saber:
· desarrollar capacidades básicas; y,
· formular indicadores de calidad de los aprendizajes.

Por otro lado, una diáfana sintonía e intercambio de información, a fin de retroalimentar las acciones, entre la unidad que tiene la responsabilidad de elaborar, aprobar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Institucional y la instancia encargada de definir, dirigir y articular la política educativa resultaría medular para los fines pensados. Y esto lo saben algunos de los profesores del centro educativo Estados Unidos de Comas que están comprometidos con el Programa.

Pero, al parecer, en el distrito de Comas, no todos estarían en capacidad de ejecutar las actividades adecuadamente. Tal vez estudiantes, padres de familia y profesores de otros centros educativos de la zona estén desarrollando acciones, recomendadas por las instancias de gestión intermedias, a un ritmo de trabajo más lento, preocupados, además de la actividad educativa, por la supervivencia diaria.

IV. El sentido de la emergencia de la educación por parte del gobierno

La Presidenta del Consejo de Ministros, en su discurso del 18 de julio del año en curso ante el Parlamento Nacional en el que solicitaba se le concediese al gabinete un voto de confianza, anuncia por vez primera el estado de emergencia que debería declararse a la Educación.

El Presidente Alejandro Toledo -en su Mensaje a la Nación con ocasión de las Fiestas Patrias- anuncia en torno a la educación lo siguiente: «Deseo promulgar ante el Congreso de la Nación con profundo orgullo la Ley General de Educación (...). Sobre la base de esta Ley y a tenor de la declaratoria de Emergencia de la Educación, se está elaborando (...) un Programa Nacional de Emergencia Educativa para el año 2004».

De acuerdo con estos dos enunciados políticos, el Ejecutivo asume que la situación de emergencia del sector educación puede ser considerada como una oportunidad. En ese sentido, los administradores de la actual política educativa razonan en el marco de la gestión estratégica. O, en todo caso, el gobierno pretendería implementar y armonizar -al mismo tiempo- algunos aspectos de la Nueva Ley General de Educación (Ley 28044) con el proceso en curso de la descentralización del aparato público.

Foro Educativo, Foro Educativo, pp. 5-9, Lima.

¡¡Terremoto ...!!

2003-06-05T06:00:00.000-07:00

Último de los epicentros: Puno; el saldo de este «terremoto social», grado 7 en la escala COSO (conflictos sociales): Un estudiante universitario sin vida. Desde hace tres semanas el tejido social tiembla en casi todo el país y es el SUTEP, al parecer, el factor catalizador. Pareciese como si un experto en exploraciones geológicas -haciendo un símil- hiciera explotar una carga de dinamita controlada a 300 metros de profundidad de la superficie terrestre a fin de evaluar la reacción de las placas geológicas.

Han salido a la luz opiniones que abordan tanto las causas como los efectos y salidas sobre el problema del variado grupo de organizaciones e individualidades denominado «sismólogos sociales». El sindicato de profesores, por ejemplo, responsabiliza a la opción económica neoliberal de ser la causante del desvío de los escasos recursos financieros hacia el pago de la deuda externa. CONACO -gremio de interés de los comerciantes- propone que el Ejecutivo «haga uso del Fondo de Contingencia, ascendente a más de S/. 850 millones, para solucionar de inmediato el problema magisterial.» Las organizaciones de la sociedad civil, hacen pública su solidaridad con el magisterio nacional y lo exhortan a mejorar la calidad educativa. César Acuña, congresista de la República, afirma que el tope remunerativo del servidor y funcionario público (Ejecutivo, Legislativo y Empresas del Estado) no debería exceder de los 15 mil soles mensuales. «Calidad y pertinencia» son los ejes, luego de aceptar el problema de los sueldos de los docentes, a los que deberían converger el resto de acciones de política educativa, asevera José López Soria. Nicolás Lynch, ex ministro de Educación del actual régimen de gobierno, y por tanto con conocimiento desde el mismo sector sobre los principales problemas que lo aquejan, opina que «la única salida para la crisis actual es que el gobierno ataque el problema del presupuesto nacional mediante medidas consensuadas que involucren a todos los sectores.» Amplía su mensaje en dos aspectos de la política fiscal a debatir: Reforma tributaria (ingresos) y deuda externa (egresos).

De las opiniones vertidas por los «sismólogos sociales» al menos una (Lynch) identifica de manera clara y directa a una de las placas mas sensibles, la económica, como causante de los últimos movimientos sociales. Y al parecer, el ex ministro está en lo cierto; por lo que apunta al problema de la distribución del ingreso.

Los grupos sociales, en particular los sindicatos, seguirán por largo tiempo acelerando o retardando los sacudones al tejido social del país. No tenemos seguridad para afirmar que el próximo sismo social superará en intensidad al que mayor repercusión entre la población ha tenido hasta la fecha, a saber: Puno. El problema no son los movimientos continuos sino el que la superficie económica no varía mucho a pesar de la ocurrencia de éstos. Por lo visto, gran parte de lo que se ha establecido sobre esta superficie -personas, organizaciones y redes socioeconómicas simbióticas- está cuasi petrificado.

Diario Liberación, 2003, p. 9, Lima.

Duplicar el gasto educativo en el presupuesto o con respecto al Producto Bruto Interno

2003-03-30T06:00:00.000-08:00

¿Será lo mismo duplicar el Presupuesto para Educación que duplicar el PBI para Educación? ¿Existe alguna ventaja para el Sector Educación?

Gasto educativo público (léase Presupuesto ejecutado de la Educación) y PBI del sector Educación son conceptos distintos. En términos exactos, el primero de ellos es parte del segundo y aquel expresa la presencia del Estado, financieramente, como agente económico en la actividad educativa.

Ambos conceptos son iguales en monto, por un lado, bajo el escenario siguiente: Cuando los otros dos agentes (familias y empresas) no contribuyen financieramente (por lo tanto, gasto igual a cero) con la educación. En el caso del Perú, por cierto, esto no es así. Durante la década de los noventa, en el marco de la nueva política económica, las organizaciones no gubernamentales llevaron adelante estudios empíricos que demuestran los aportes monetarios de las familias para cubrir las actividades (directas e indirectas) de la educación de sus hijos e hijas. Aunque en menor medida que las familias, las empresas contribuyen también con la educación, sobre todo de sus trabajadores.

¿Es pertinente hablar de un incremento del PBI para Educación sin tener un Proyecto Educativo Nacional definido?

Mucha veces, las políticas educativa y económica se programan a «espalda» de la población y, la experiencia lo ha demostrado, terminan siendo criticadas o bien por la comunidad nacional o bien por su par la internacional. Así, la viabilidad de ambas políticas en el tiempo no estaría garantizada. El Perú, sobre el particular, podría ser un estudio de caso.

Por ello, y aquí somos inflexibles con nuestro punto de vista, resulta pertinente que los aumentos de recursos, principalmente los del Estado, se hagan con arreglo a un proyecto educativo que tenga, obviamente, respaldo nacional. Sin duda, parte de la llamada eficiencia del uso de los recursos está explicada por la denominada «gobernabilidad» de una nación. Finalmente, en esta cuestión entendemos por proyecto educativo nacional, en su sentido político, como el acuerdo de las organizaciones que hacen política en el planteamiento de objetivos y estrategias que deberán ser respetados y cumplidos en un horizonte temporal de largo aliento.

¿Por qué 6% del PBI para Educación y no un 4% ó 9%?

6% es una cifra que podría calificarse como el promedio del ratio de la participación del sector Educación sobre el PBI de un conjunto de países. Por lo tanto, lo que se busca es incorporar al país en materia de participación financiera dentro de los estándares internacionales. No obstante, la participación podría ser menor o, si es mejor, mayor y creo que en nuestro caso el tema educativo seguiría siendo un problema. Usted amigo lector ¿alguna vez ha observado una marcha multitudinaria, no de profesores, de padres de familia que reclamen al Gobierno Central por una mejora de la Educación de sus hijos e hijas que estudian en la Inicial, Primaria o Secundaria?. El día que padres de familia y estudiantes en el Perú caminen por sus calles -y espero que sea lo más pronto posible- pidiendo mejorar la calidad de vida a través de la educación, la curva del gasto educativo público propenderá a sufrir un punto de inflexión de naturaleza estructural y, por lo tanto, cualquiera que sea la participación del sector Educación en el PBI cobrará su verdadera importancia.

¿El incremento del PBI para Educación tiene una simple racionalidad técnica o es parte de una opción política y estratégica del país?

Cualquier incremento de recursos al sector Educación debe cubrir, entre otros, los tres aspectos nombrados: Técnico, político y estratégico.

No podemos cumplir con todos los objetivos educativos en un mismo período de tiempo sin desconocer que el país tiene también otras actividades que realizar. En este punto existe un problema técnico que podría ser resuelto con mecanismos de mercado y/o planificación. Restar o distraer recursos –humanos, financieros, materiales, tecnológicos y tiempo- que vienen siendo empleados por otros sectores, o tal vez porque recién se incorporan al circuito económico, y destinarlos a la actividad educativa implica llegar a ciertos acuerdos con los actores económicos; sin duda ésta es la parte política del tema. Las teorías del crecimiento -y del desarrollo, además- reconocen en el momento actual al conocimiento como un factor clave que los países deberían identificar como estratégico para o bien salir del subdesarrollo o bien mantener la condición de país desarrollado. Aquí reposa, por lo tanto, lo estratégico.

Autoeducación, Instituto de Pedagogía Popular, pp.32-35, Lima.

¿Goza de largo plazo la educación en el Perú?

2002-08-29T06:00:00.000-07:00

Por supuesto que la respuesta estaría condicionada por la dimensión de la fenomenología educativa que se trate de abordar. Por ejemplo, una persona que cotidianamente emplee en su vocabulario palabras como «constructivismo», «competencia», «currículo», «material educativo», etc. -nos referimos a un pedagogo, por supuesto- respondería la interrogante de manera afirmativa. Y su respuesta tendría como argumento principal al tiempo de maduración del proyecto pedagógico de cualquier centro o programa educativo: «Si queremos emitir juicio sobre la propuesta pedagógica que ejecuta el colegio tenemos que esperar, necesariamente, hasta el final de la evolución de la cohorte que la incorpora.» Es una respuesta que, sin duda, está pensada para ser evaluada en un horizonte temporal de siete o trece años, dependiendo del nivel educativo.

Desde la óptica económica de la educación, la situación es diametralmente opuesta, y no es que algún economista niegue el largo plazo de la educación; más bien, son las familias de los diferentes estratos económicos del país las que día a día, sin detenerse un solo instante en los 365 días del año, confirman con sus decisiones económicas y restricción presupuestal lo que los profesionales de la ciencia económica presentan en tablas. En mayo de 1996, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) publicó, confirmando lo antes dicho, el trabajo de investigación Elasticidad de la demanda de los principales bienes y servicios consumidos por las familias de Lima Metropolitana, el cual presenta información procesada -Encuesta Nacional de Propósitos Múltiples 1993 y 1994- de las familias asentadas en una parte del territorio nacional. A pesar del reducido marco muestral espacial, los fenómenos socioeconómicos como el centralismo -la ciudad capital con características urbanas y un sector industrial relativamente importante en la contribución de la producción nacional- permiten que los indicadores obtenidos en la encuesta tengan impacto en el país.

Los resultados de la medida de sensibilidad de los gastos destinados a educación ante una variación del ingreso, según nivel económico, son elocuentes. En general, la elasticidad es alta para todos los grupos o estrato de ingreso; esto demuestra que, independientemente del nivel de ingreso, las familias en Lima Metropolitana consideran que los gastos educativos podrían ser declarados de menor importancia relativa en el corto plazo. ¿Y qué componentes de la canasta de consumo son importante para las familias?, según la misma investigación, el rubro Energía eléctrica seguido de Mantenimiento del hogar, Medicinas y Alimentación gozan -para las familias de menores ingresos- de una mayor importancia relativa. Si presentásemos la información de la elasticidad del servicio educativo de las familias según sus ingresos clasificados en bajo, medio y alto, los resultados revelarían que son las familias de ingreso medio, seguidas de las de los estratos alto y bajo, las que le otorgan menor importancia -también relativa- al servicio educativo.

Los datos de la muestra son de hace nueve años atrás, es cierto, pero la sucesión de crisis económicas -obsérvese el caso último en Uruguay- son de tal frecuencia que el impacto en lo social ha devenido en un efecto que podríamos denominar «cascada». En otras palabras, se está emitiendo juicio sobre fenómenos sociales, particularmente en el Perú, que no han sido resueltos hace un «breve» tiempo atrás, por lo que estimamos que la situación -relación entre la economía familiar y la educación- se agrava aún más.

Adicionalmente, las encuestas de opinión acerca de los temas relevantes para la población sugieren que la carencia de puestos de trabajo es un tema prioritario por resolver. Cómo habrá deducido el lector, en Lima Metropolitana -y en el país- gana el corto plazo en lo económico de la educación o, dicho de otra manera, la supervivencia se posiciona cotidianamente al momento de ejercer las preferencias del consumidor. En realidad, el abanico de posibilidades, considerando la restricción de ingresos, se reduce en la medida que se contrae la economía de las personas.

En conclusión, la educación en lo pedagógico está vinculada conceptualmente con el largo plazo, es un hecho evidente, pero en períodos más breves no ayuda a la supervivencia de las personas, por lo menos en el Perú. Es cuestión -entonces- de la racionalidad económica que demuestre el consumidor.

Diario Liberación, 2002, p. 10, Lima.

El estabilizador económico de la educación

2002-06-20T06:00:00.000-07:00

Hace dos semanas, la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología del Congreso de la República del Perú llevo adelante, en un local amplio ubicado en Lima, el seminario Reformas de la legislación educativa. La experiencia internacional. Participaron en el evento reconocidos expositores internacionales y nacionales, conectados en audio y video en tiempo real desde ciudades tan distantes como Buenos Aires, Cusco, Arequipa, etc.

Los participantes tuvimos la oportunidad de recibir el Predictamen de la Ley Marco de Educación (versión resumida), entre otros documentos. De acuerdo con éste, cabría la posibilidad de contar en el corto plazo con el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana (FONDEP). El FONDEP, según el anteproyecto, es «una entidad descentralizada del sector, con estructura regional, de derecho público y de alcance nacional. Sus fondos son de carácter intangible y se destinan exclusivamente con criterio de equidad, a contribuir al financiamiento de proyectos de inversión y de desarrollo educativo que propongan y ejecuten las instituciones educativas públicas.

El Fondo -sigue el anteproyecto- estará constituido por recursos provenientes del tesoro público, de los ingresos propios, de las donaciones, transferencias y por los reembolsos que él mismo genere.» En resumen, de aprobarse el proyecto de norma referido, la educación del Perú podría tener una nueva fuente de financiamiento con usos, al parecer, ya definidos.

¿Es necesaria la creación del FONDEP?. Nuestra respuesta es, sin dudas, sí. Para argumentar la afirmación resulta necesario retroceder en el tiempo. En 1992 nos reunimos, en el marco del seminario de Foro Educativo, La escuela que el Perú necesita, un grupo de profesionales preocupados por la profundidad de la crisis de la educación. Ricardo Morales, Gloria Helfer, Jorge Capella, Grover Pango, Manuel Iguiñiz, Hugo Díaz, León Thratemberg, entre otros, estuvieron presentes en calidad de participantes o ponentes, mostrando así su interés por la educación. El suscrito trató en aquel momento el tema Financiamiento de la Educación y propuso, como consecuencia de la evidencia encontrada en la evolución del gasto educativo público (GEP) del período 1950-1990, la creación del Fondo Educativo Compensatorio (FEC). Escribimos sobre el concepto y el carácter del FEC lo siguiente: «Económicamente es un fondo de ayuda a la educación pública -y por que no a otros tipos de gestión- conformado por los aportes (en especie o dinero) de la sociedad. Su creación responde a la necesidad de restaurar el comportamiento tendencial del GEP en momentos de crisis económica; en ese sentido, funcionaría como un mecanismo estabilizador de los gastos educativos y, lo que es más, sería una de las fórmulas adecuadas para lograr una mejor distribución del ingreso. Los recursos del FEC estarían administrados por un directorio conformado por los representantes del gobierno central, regional, municipal, así como del gremio empresarial, laboral, magisterial, y estudiantil, de los colegios profesionales y universidades y de la iglesia.»

Diez años después del primer seminario de Foro Educativo, las condiciones en torno al gasto y financiamiento de la educación pública señaladas en su oportunidad no han variado lo sustantivo del asunto. De esta manera, sigue siendo un sector que viene en el tiempo, desde 1967, perdiendo, en su aspecto financiero, ritmo de crecimiento; asignando una mayor cantidad relativa de recursos a zonas de poder económico; y, elevando, indirectamente, el nivel de sensibilidad del recurso monetario asignado a la educación por las familias de menores ingresos.

El Congreso de la República tiene en sus manos la oportunidad de aprobar la nueva fuente de financiamiento prevista en el Predictamen de la Ley Marco de Educación y, por efecto, mejorar la calidad de vida de la población del país. El FONDEP, al ser definido como el estabilizador económico de la educación, debe empezar y terminar siendo el instrumento, empleado con eficacia, que la población pobre del Perú requiere para unir los plazos temporales -corto y largo- que a la fecha están separados.

Diario Liberación, 2002, p. 10, Lima.

División del trabajo y especialización en educación

2002-01-24T06:00:00.000-08:00

El Ministerio de Educación ha publicado en dos diarios de circulación nacional el documento Educación para la democracia, que en buena cuenta sería parte del plan estratégico del sector para el período 2001-2006. Aplaudimos esta práctica del órgano rector del sistema educativo, inusual en un país como el nuestro, al entender que la democracia y sus instituciones se fortalecen con el diálogo alturado de ideas, a veces distintas.

Identificamos en el documento referido un objetivo estratégico, de los cuatro, que es digno de ponderar: «Mejorar drásticamente la calidad del desempeño y la condición profesional de los docentes». El adverbio escogido da luces que la actual administración desea tomar «el toro por las astas». Sin duda las condiciones de desarrollo de la tarea educativa es un problema álgido, por lo que su solución no permite mayores dilaciones. Bien por el magisterio, entonces.

Nos permitimos, en este espacio de diálogo franco, formular algunas inquietudes sobre el particular. ¿Qué se entiende por docente en un mundo de constantes y veloces cambios en lo científico, tecnológico y organizacional? Adicionalmente, ¿cabría la posibilidad de visualizar a un educador -y no un docente- más allá de las cuatro paredes del centro educativo?

Como sabemos, las organizaciones -y la escuela lo es- han entrado en riesgo por efecto del avance tecnológico, sobre todo. No sabemos cuál será el destino final, en esta nueva coyuntura de la humanidad, de lo que en el momento actual definimos y observamos como colegio. Lo que sí tenemos claro es que la educación seguirá siendo una práctica por muchos años más. Están en juego, entonces, el instrumento y los recursos convencionales de la educación.

Abrigamos la idea que el educador del mañana tenga un ejercicio profesional amparado en lo que hoy reclama la sociedad: competencias. Además, en esta nueva etapa de recomposición del mercado laboral observamos que los perfiles del llamado capital humano incorporan las competencias que las organizaciones reclaman. Existe un mínimo de éstas que han sido definidas, a saber: dominio de un idioma extranjero, uso del ordenador, razonamiento lógico-matemático y comunicación oral y escrita.

El empleo en un sector puede ser una oportunidad para personas que teniendo las capacidades mínimas requeridas oferten su servicio. Así, podemos entender la opción de un ingeniero, o un médico, o tal vez un economista por estudiar en los programas de Complementación Pedagógica que brindan algunas facultades de Educación del país.

Lo que la sociedad y los institutos superiores pedagógicos -en general- y facultades de Educación -en particular- no comprenden es que un educador pueda trabajar desde sus prácticas pre profesionales en un sector de la actividad económica ajeno a la educación. Esto, hasta el momento, es inadmisible.

Especialistas en diseño curricular, elaboración de material educativo, tareas administrativas, diseño de software educacional, procesos enseñanza-aprendizaje, evaluación y otros más serían los nuevos profesionales de la educación.

Imaginemos a un educador, si el mercado lo requiere, capacitando en el sector agricultura o salud; quizás preparando el material educativo en el sector minería o pesquería, etc. Sin duda, Alejando Guerrero, productor de programas televisivos de índole educativa, demuestra -mediante la combinación de imágenes y la redacción del libreto- su formación docente. Es un ejemplo claro de cómo el educador del futuro podría hacer gala de las nuevas tecnologías de la información y comunicación en un sector distinto a la educación. De esta manera, los niveles remunerativos del educador -por efecto de la especialización y ampliación sectorial- mejorarían.

Para cumplir el nuevo sueño sólo se necesita replantear la división del trabajo y la especialización en la educación.

Diario Liberación, 2002, p. 8, Lima.

Gasto fiscal e inversión en educación

1995-05-30T06:00:00.000-07:00

Se puede decir que es importante destacar en el desarrollo de la economía de la educación, la relación existente entre el gasto educativo público y el gasto del gobierno Central, y entre el gasto educativo público y el producto bruto interno. Un aspecto crítico en el magisterio sobre esas relaciones es que, no necesariamente se las emplea con propiedad. Sí en cambio resulta diáfano el hecho de que la actual forma de gestión y administración le la educación pública -central y normativa- ha sucumbido. Pero lo que desconocemos es, sí existe una propuesta alternativa y viable en el tiempo y en el espacio para el país. Pareciera que el actual gobierno tiene una propuesta clara aunque no la publicita, sobre la manera de gestionar los recursos del colegio que descansa -en teoría- en la relación costo-beneficio.

Causa y direccionalidad

Sobre el tema interesa conocer que para el actual pensamiento económico dominante -el neoliberal- la educación es un factor del crecimiento económico del país. Por tanto, si el actual gobierno y los sucesivos invierten en educación, en el largo plazo -de acuerdo con la teoría- estaremos asegurando el crecimiento económico del país. La evidencia empírica que respalda tal presunción ha sido hallada, principalmente por organismos internacionales, en países cuyas estructuras económicas, sociales y políticas difieren respecto de la nuestra. Tal relación de largo plazo: a mayor educación mayor crecimiento económico, sólo permite observar una vinculación de tipo monocausal y unidireccional. En el Perú, según lo acontecido, la relación educación-crecimiento económico es bicausal y bidireccional, es decir, la educación afecta tanto a la economía como ésta hacia aquélla. En ese sentido resulta pertinente, para el caso peruano, explicar que la educación ha tenido -y tiene- como lastre de su crecimiento las variadas políticas económicas, sobre todo de corte monetario.

Si trazamos una gráfica imaginaria del período 1950-1990 observaremos que, el sector educación en los inicios de la década del 50 empezó a crecer. Pero este crecimiento estuvo acompañado con pequeñas contracciones en su evolución (y las caídas de ese período estuvieron explicadas, principalmente, por las intervenciones en materia de política económica del Fondo Monetario Internacional). Tal crecimiento, por cierto, se produjo hasta el año 1966. De allí para adelante la educación, presupuestariamente, ha venido decayendo.

Por otra parte se podría corroborar que uno de los objetivos de la Reforma de la Educación de Velasco consistió en captar y generar fuentes alternativas a los recursos -sobre todo financieros- tradicionales. Tal objetivo fue resuelto a medias. l' es que el gasto educativo público, variable financiera equivalente al presupuesto ejecutado anualmente del pliego Ministerio de Educación, si bien tuvo un período de relativo estancamiento, en el tiempo decreció. Ahora bien, la caída aludida de los recursos financieros del Ministerio de Educación se produjo hasta 1985, cuando nuevamente empezó a crecer, pero por un período más corto, hasta 1987. A partir de 1988 hasta 1990, incluso 1991, el sector ha ido decayendo presupuestariamente.

Limitantes al crecimiento educativo

Como comparación presupuestal, lo que se asignó en el año 1990 equivale presupuestariamente a lo que se asignó en el año 1960, con la diferencia que, en 1990 teníamos más alumnos, docentes y mayores responsabilidades, lo que implica que la distribución financiera por alumno en 1990 resultaba siendo menor a la asignado en la década de los sesenta.
¿Cómo podemos explicar la caída secular del gasto educativo público en un contexto económico de relativos altibajos? y ¿qué factores son los limitantes al crecimiento de la educación?, son interrogantes que se explicarían a través de tres factores que se han distribuido en el tiempo. No obstante, los tres tienen un factor común: la política económica.

El recurso más caro

El primer factor tiene que ver con la cuantía de recursos financieros asignados al rubro gastos militares que cubre la década del cincuenta. Esos gastos (ejército, marina, aviación y también lo que conocemos como el sector de la policía) absorbieron una parte significativa de los recursos del gobierno central. En la década de los sesenta, el sector Educación empezó a competir con los sectores sociales, básicamente con vivienda. Recordemos que el arquitecto Belaúnde fue muy proclive a la ejecución de proyectos en infraestructura. A partir de los años 75 y 76 hacia adelante el ministerio de Educación empieza a competir con el ministerio de Economía y Finanzas, lo que en buen romance significa competir con los recursos asignados para el pago del servicio de la deuda externa, porque es el ministerio de Economía y Finanzas quien autoriza los giros de pagos de la deuda externa, y desde aquel año esa intención de gasto se ha mantenido. De esta manera, el sector Educación compite con el sector Economía y Finanzas y es normalmente este último quien absorbe mayoritariamente los recursos financieros.

El profesor Manuel Paiba tiene una hipótesis interesante, a la luz de lo que en educación resulta ser básico: el factor mano de obra. En ese sentido, ¿cuál es el recurso caro en educación? Definitivamente, el pago al docente, al profesor. Este hecho permite señalar que cualquier política modificatoria al sector pasa por identificar a los docentes como el factor clave. Si esto es así, en un contexto de escasos recursos financieros, resulta medular preguntarnos, ¿cómo fue el tratamiento al resto de personal de la administración pública? De acuerdo con el profesor Paiba, existe -por lo menos hasta fines de la década de los ochenta- un trato diferencial en materia remunerativa al personal de la administración pública. Lo saltante ha sido el trato privilegiado de aquellos grupos ocupacionales que estuvieron -o están- vinculados con los sectores de poder o decisión. En otras palabras, el personal de Economía y Finanzas, Relaciones Exteriores, Congreso y otros más se han visto favorecidos con excepciones en materia presupuestaria. Tales excepciones, legitimaron aumentos en las remuneraciones. Según el mismo profesor Paiba, el sector Educación, más apropiadamente, el Magisterio, no fue partícipe de aquellos «beneficios» en materia de normatividad legal.

La consigna de reducir el Estado

A partir de agosto de 1990 -para ser más exacto: 7 de agosto-, toda esta lógica ha variado en el país. Entre las modificaciones efectuadas, se ha empezado con restructurar la asignación de recursos. Tal situación obedece a un nuevo entendimiento en el funcionamiento del sector Educación que puede ser explicada mediante la máxima siguiente: «lo pequeño es hermoso». En el Perú, por tanto, toda responsabilidad económica -y la educación para el actual pensamiento económico dominante, lo es- en manos del Estado resulta perjudicial para la sociedad, dado lo ineficiente de éste. Como el Estado es grande, hay que reducirlo, por lo que se ha venido ejecutando acciones para redimensionar -léase reducir- su tamaño y responsabilidad. En este orden de cosas, el gobierno de Fujimori ha empezado por la parte -según entiendo- de mayor grado de inoperancia para el sector educativo: la administrativa. Es por eso que el número de plazas administrativas se ha ido reduciendo.

En cuanto a niveles y modalidades, la nueva lógica nos dice que de aquí para adelante la modalidad educativa que debe ser priorizada en la asignación de recursos humanos, financieros y materiales. es la básica. ¿Qué comprende la educación básica? Abarca la educación inicial, primaria y secundaria de menores. En esta nueva prioridad educativa se excluye a la educación superior. Resulta claro para todos, entonces, que la nueva Constitución ha relativizado la gratuidad de la educación superior (artículo 17º). Por lo tanto, el Estado paulatinamente dejará de asignar recursos a este nivel educativo.

Entre el objetivo y objeto del gasto

El tercer tipo de criterio para la asignación de recursos es el relacionado con el objeto del gasto. ¿Qué significa esto? Durante los últimos dos años nosotros hemos sido testigos de las intervenciones de los organismos internacionales.

El Banco Mundial (BM), institución multilateral que participó en el diagnóstico del sector Educación, es un organismo muy rígido en materia de recomendaciones y posteriores acciones de política educativa. Como es de dominio público, el BM prioriza la asignación de recursos y la prioridad número uno para a asignación de recursos, de acuerdo con sus investigaciones, son los textos educativos.

En el Perú, en materia de prioridad educativa, esto no ha sido así. Aquí básicamente se está asignando dinero a infraestructura. Ahora bien, la pregunta que formulo es la siguiente, ¿por qué el BM siendo una institución que prioriza textos educativos ha relegado aun segundo plano este componente por infraestructura escolar? Y la respuesta está vinculada con la segunda interrogante de nuestra presentación, la cual nos invita a reflexionar acerca de la posibilidad que el gobierno esté preparando las condiciones para la futura competencia en el sector educación.

¿Qué significa esto? Si en este momento no hubieran variado las condiciones del sector educativo publico en materia de infraestructura, tal sector estaría imposibilitado le competir con su par del privado. Este sector se encuentra en ventaja de competencia y el gobierno pareciera que lo ha comprendido. Si hay algo que resulta evidente y tangible rara la población es la infraestructura. Por otro lado, aparentemente a población concibe que uno de los factores importantes de la calidad de la educación es la infraestructura

Globos de ensayo, pero para 1996

En 1991 el país fue escenario, de una nueva huelga prolongada del SUTEP. Producto de ella, así como de otros factores relativos a la imagen y prestigio del sector educativo público, se produjo por primera vez en la historia de la educación una reversión de la matrícula del sector público. Tal contracción pudo ser absorbida, en parte por el sector privado. En los años 92-93, inicio del plan de presupuestación y ejecución de las asignaciones para infraestructura, la población en edad escolar retorna al sector público. A mi modo de ver, la infraestructura es la variable de política educativa que más sensiblemente impacta en la población con relación a su permanencia en la escuela pública, aparte, claro está, de los desayunos escolares. Ciertamente tiene que ver con los niveles de pobreza que está pasando la población. Pero eso es algo que se relativiza en el sector educación porque las «cooperaciones» (matrícula, pago de asociación de padres de familia, etc.) financieras resultan «bajas»: oscilan entre cinco a diez soles por concepto de matrícula.

Probablemente estas condiciones del nuevo entendimiento educativo en materia de inversión se desarrollan con mayor fuerza a partir del año 1996. ¿Por qué no se ha desarrollado en estos años? Porque el gobierno estaría lanzando globos de ensayo. Recuerden el DL 699 y posteriormente los dispositivos legales 26011, 26012 y 26013, hoy en día los cuatro derogados. Creo que siendo 1994 un año preelectoral y considerando 1995 un año de proceso electoral, resulta clave entender que en 1996, en la medida que varíen las condiciones, sobre todo políticas, el futuro gobierno va a llevar a cabo una propuesta de descentralización y de autonomía en los centros educativos. En ese sentido, las condiciones en materia de inversión ya están dadas: contamos con nueva infraestructura y «un relativo crecimiento» aunque no está asociado con un incremento en los niveles de ingreso, elementos ambos que están en la base de la competitividad.

¿Cuáles son los riesgos posibles? En este nuevo entender probablemente se produzca una redistribución espacial de los colegios de tipo de gestión estatal y no estatal. Naturalmente este probable proceso de descentralización y autonomía tiene que ser gradual. ¿Dónde se podría desarrollar este proceso de competencia? Inicialmente en la ciudad de Lima y en aquellas capitales de provincia que tengan las siguientes características: nivel de desarrollo empresarial, es decir promotores que busquen dos cosas: la ganancia y condiciones de seguridad, mientras que estas premisas no se cumplan, no se puede generalizar este modelo. Pero sí se puede llevar a cabo «de manera experimental» en algunas ciudades, sobre todo capitales de provincia.

Dentro de este nuevo entendimiento el Ministerio de Educación ha previsto -a mi modo de ver inteligentemente- la necesidad de ordenar uno de los aspectos que para nosotros resulta vital: las estadísticas educativas. No puede haber ningún proceso de autonomía si la estadística educativa no es confiable. Al mismo tiempo, la inversión espacial de los recursos se sustenta en el criterio de la focalización. Se ha llevado a cabo un censo escolar el año 1993 y, además, se ha realizado el censo de talla. Ambos documentos, finalmente, resultan importantes para la asignación de recursos.

Autoeducación, Autoeducación 45, pp. 12-15, Lima.

Las estadísticas educativas en una sociedad en pleno cambio. El caso peruano

1994-11-30T06:00:00.000-08:00

No ha sido posible, hasta el momento, concluir un proceso de descentralización adecuado a las necesidades educativas de la población peruana, siendo éste sin embargo una de las urgencias fundamentales para el mejoramiento de la calidad del servicio educativo, tal como lo han entendido la mayoría de los países latinoamericanos empeñados en este esfuerzo, lo que en el caso peruano cobra especial significación por su heterogeneidad geográfica y cultural.

Las tendencias actuales sobre esta materia, tanto e nivel nacional como internacional, tienden a asignar un rol fundamental a los gobiernos locales (municipalidades), los que deben constituir el eje del proceso descentralizador tal como se consideró en los últimos dispositivos legales promulgados en el mes de diciembre de 1992 (DL 26011, sobre todo), en la actualidad ya derogados. referidos a la modernización del sistema educativo.

Este proceso encuentra a la mayoría, si no a la totalidad de los gobiernos locales, totalmente desguarnecidos, sin experiencia previa y con escasa capacidad operativa para asumir el reto que significa la atención de un sector de tal magnitud; pero sobre todo con una carencia casi total de información sobre las características de la realidad, lo que les impide iniciar siquiera un elemental proceso de planificación y mucho menos de gestión eficiente para el cumplimiento adecuado de estas nuevas responsabilidades.

Por otro lado, el escaso conocimiento del personal de los municipios sobre las técnicas de planeamiento. presenta un cariz de diferenciación: en general, las instancias locales que albergan en su ámbito jurisdiccional formas de producción relativamente desarrolladas muestran un «mayor» conocimiento de dichas técnicas respecto de sus pares ubicadas en las zonas urbano-marginales y rurales.

Ante esta realidad y convencidos de la necesidad de llevar a cabo un proceso de descentralización real del sistema educativo, así como del papel que en éste jugarán los gobiernos locales, aspecto en el que se viene dando una gran coincidencia de opiniones, es que TAREA propone la ejecución de un proyecto orientado al establecimiento de una Red de Información Educativa que permita a la instancia distrital, responsable de las futuras acciones educativas, y a las instituciones de apoyo social [Programa del Vaso de Leche, Clubes de Madres. FONCODES. Cooperación Popular, Programa Nacional de Asistencia Alimentaria, Instituto Nacional de Bienestar Familiar, organizaciones no gubernamentales, iglesia, etc.] cuyo trabajo se relaciona con la escuela, contar con la información básica necesaria para el desarrollo, la planificación y el monitoreo de sus acciones en el ámbito local.

Con ello se busca superar las carencias y dificultades encontradas en el proceso de producción de información por parte del organismo responsable de las estadísticas a nivel local.

El proyecto deberá recoger la heterogeneidad señalada en relación a los espacios locales, para lo cual considera tres fases: la Fase I (o RIEL-I), relativa a un ámbito urbano-marginal; la Fase II (o RIEL-II), ámbito rural; y Fase III (o RIEL-111), localidad urbana. Al interior de cada fase se han definido etapas que permiten ordenar el cumplimiento de las metas propuestas.

Se pretende que la información elaborada por los diferentes centros educativos sea procesada y consolidada por un organismo central del distrito y distribuida por este a las otras instituciones involucradas en el trabajo de apoyo a nivel escolar, así como al Ministerio de Educación y a los mismos centros para su realimentación continua. De esta manera se integrará con el resto de indicadores que revelan el nivel de vida de la población, permitiendo la formulación de planes y proyectos para el desarrollo.

Antes de continuar es necesario mencionar algunos aspectos inherentes a la información y la tecnología. Hemos empezado suponiendo, en vista de la carencia de trabajos sistematizados, la necesidad de contar con la mayor cantidad posible de información, de tal manera que el organismo municipal y los organismos de apoyo social la vayan seleccionando con el tiempo, hasta lograr un óptimo de variables e indicadores que coadyuven a las necesidades de planificación, gestión y monitoreo de la educación.

El uso del ordenador será de acuerdo con lo mínimo necesario. Esta opción se desprende de dos aspectos inherentes al avance tecnológico: su costo y capacidad de renovación. De hecho, la situación financiera de los municipios es asfixiante, situación que creemos no se alterará en el corto y mediano plazos, y por tanto el tiempo de depreciación del ordenador (así como de sus accesorios) será largo.

El artículo ha sido dividido en tres secciones. La primera de ellas trata lo relacionado con los sucesos educativos -tanto estadísticos como de orden general- en el que se circunscribe el proyecto, ciertamente con un énfasis en e1 tema estadístico. La segunda sección toca lo referente a los resultados hasta ahora logrados por el Proyecto RIEL. En ese sentido, se relata los detalles referidos a los códigos de funcionamiento del sistema estadístico en el distrito y, al mismo tiempo, nuestra experiencia en la base del sistema estadístico: el centro educativo. Y la última sección propone recomendaciones relativas al futuro del proyecto y del manejo de las estadísticas en los centros educativos estatales

El entorno del proyecto

Cuando la Dirección de Estadística del Ministerio de Educación difundió en 1992 las nuevas tasas de transición para la primaria y secundaria de menores de los centros educativos de gestión estatal, anunció su discrepancia con sus homólogas del último lustro de los ochenta y, al mismo tiempo, la ruptura con el pasado estadístico del sistema educativo, hasta aquella fecha concebido [cuando uno observa y compara las tasas de promoción, repitencia y deserción -sobre todo estas dos últimas- tanto para primaria como secundaria de menores del sector estatal en el período 1974-1991, salta a la vista la «ruptura» de las tendencias. El punto de «quiebre», por cierto, es el año 1985. Para una mayor explicación véase ME (1985) y Orihuela (1992)].

Con esta acción no sólo colocaba sobre la mesa de discusión el tema de las tasas de promoción, repitencia y deserción, sino además -y aquí el mérito- nos recordaba la vinculación que debían tener indicadores y variables que, literalmente, corrían a su propia suerte. Desde ese momento, magnitudes relacionadas con las poblaciones demográfica y educativa empezaron a tener una mayor vinculación en su tratamiento.

Doce años antes, Schiefelbein (1980) había tocado -una vez más- la clarinada de alerta: «(...) Los resultados indican que el actual nivel de repitencia es mucho mayor para América Latina que lo que muestran las cifras oficiales publicadas (...).». Basaba su trabajo en la revisión y comparación de las distintas fuentes de información (Ministerio de Educación y Oficina de Censo), y en el reconocimiento de que dicho efecto en el sistema estadístico del país, tarde o temprano, originaría en éste una revisión. Hoy día nos encontramos en esa situación.

Ahora bien: el problema de la carencia de series estadísticas confiables resulta mayor cuando en circunstancias de globalización de la economía la información resulta teniendo un rol básico. Peter Drucker nos lo recordó durante su visita a Lima en julio del presente año. «La información -anota Drucker- se ha vuelto el recurso básico, el más escaso. Ya no el dinero (...).» (Expreso, 24/VII/94). Si esto es así, las autoridades del sector educación y los representantes de los organismos internacionales hicieron bien en definir los aspectos cuantitativos del sistema educativo como área crítica. Ningún proyecto, incluido el educativo, puede avanzar sin una base de datos confiable que permita diagnosticar los puntos vulnerables del sistema y asegurar que una futura ayuda sea adecuadamente empleada, usando el criterio de focalización de los recursos [para un mayor detalle sobre el particular, véase ME (1993a)].

De acuerdo con Ministerio de Educación (ME) (1993a: 2), «(…) la información estadística fue perdiendo gradualmente su nivel de confiabilidad y oportunidad, de tal forma que en 1990 se encontraba en situación de colapso. El Sistema Estadístico del Sector Educación prácticamente había sido desactivado (...)».

Para corregir los errores antes señalados, Orihuela (1992) diseñó el método de las magnitudes globales. De acuerdo con él, «(...) planteamos una metodología para proyectar, medir la deserción y estimar el déficit sobre la base de magnitudes globales que, a nuestro entender, son de fácil obtención y menos propensas a ser sobredimensionadas.». En efecto, el excesivo aumento en las magnitudes de ciertos indicadores -por ejemplo, la tasa de deserción- fue la punta del iceberg sobre la cual se desarrollaba toda una práctica estadística que generó, en el entender de las autoridades educativas del presente gobierno, desconfianza e inoportunidad.

La metodología de Orihuela (1992) ha sido pensada para facilitar la proyección de variables e indicadores educativos seleccionados empleando técnicas de la modelística. En ese sentido, el trabajo sirve como instrumento evaluativo para las proyecciones de las metas de atención.

En este orden de cosas, el Ministerio de Educación (1993b) publicó como parte del Diagnóstico General de la Educación una nota que acompaña al tema de la Financiación. Elevada, inusual e insensible serían, en base al estudio en mención, las características de la estadística educativa del pasado gobierno, reprocesada por la actual Dirección de Estadística del sector. Elevada, por el crecimiento promedio de cada una de las variables; inusual, al mantener éstas muy pocas perturbaciones en su evolución; e insensible, al juntar las características anteriores y contrastarlas, con los acontecimientos de toda índole ocurridos.

¿Por qué ponemos el acento en este punto? Para el actual pensamiento dominante cualquier proposición científica tiene que estar respaldada en evidencia cuantitativa; en ese sentido, el razonamiento pasa por escudriñar la realidad en su parte empírica. Si aceptásemos los niveles absolutos -y con ellos sus tasas de variación anual- de las variables educativas del sector que nos ofrece el Ministerio de Educación, perderíamos parte de la riqueza de fenómenos ocurridos en momentos en que los aspectos económicos, sociales y políticos fueron -al decir de los expertos- de los más graves de la historia. Y si esto ocurriese, el futuro -en cuanto metas y objetivos- estaría desde ya sesgado.

A tono con las propuestas de cambio mundial, las autoridades educativas del presente régimen creyeron conveniente generar las condiciones previas para llevar a cabo el Censo Escolar 1993. De este modo, entre otras acciones de política educativa, redujeron el tamaño del aparato administrativo -incluida el área estadística, por supuesto- y contactaron con organismos de la sociedad civil (léase organizaciones no gubernamentales).

El Ministerio de Educación aprobó la RM 0755/93 para la puesta en marcha del censo. Al mismo tiempo, la Dirección de Estadística diseñó la estrategia censal (Directiva N° 15-ME/DIE-93) y en ella incluyó el cronograma censal. Según éste, la publicación de los resultados debió haberse concretado en julio del presente año. Ciertamente, para su publicación se previó actividades inherentes al proceso mismo, tales como crítica, consistencia, diseño de programa y emisión de reportes, procesamiento y preparación de resultados para su análisis; acciones todas ellas bajo la responsabilidad de la Oficina Central del Censo Escolar, organismo cuya creación y vigencia se encuentran supeditados al período censal.

Ante la falta de resultados -por lo menos preliminares- del censo escolar, no se dejaron esperar las voces provenientes de la sociedad civil. Fechas inapropiadas, asesorías inadecuadas, entre otras observaciones, sintetizan los posibles errores cometidos. Más aún: publicados los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 1993, el debate sobre las estadísticas educativas se ha centrado ahora entre la cantidad relativa a la población que asiste a un centro de enseñanza y la oferta educativa proyectada por la dirección respectiva del sector. Cifras más o cifras menos, considerando la explicación apropiada de las autoridades de gobierno, el daño está ya hecho: la desconfianza frente a las cifras. Y lo paradójico es que los resultados del Censo Escolar debieron servir para ordenar el debate en torno a las estadísticas.

Proyecto RIEL - Antecedentes institucionales

Luego de tres años de trabajo educativo con adultos organizados de Villa María del Triunfo. TAREA decidió en 1990 iniciar un diagnóstico educativo del distrito, en convenio con la municipalidad. la Unidad de Servicios Educativos (USE) 11 y la Junta Directiva del Asentamiento Humano Nueva Esperanza [la presente sección tiene como fuente bibliográfica, salvo indicación expresa, los títulos siguientes: TAREA (1994, 1994b, 1994c, 1993)]. La estrategia que implementó combinó dos entradas:

Un diagnóstico distrital, que incluyó variables referidas a matrícula, docentes (título), personal administrativo, promoción, deserción y repitencia. Consignó la información a partir de las estadísticas de la USE 11. Sus unidades de análisis fueron los centros educativos estatales de menores del distrito.

Y un diagnóstico zonal, en la zona 04 de Nueva Esperanza, que recuperó. además de las variables señaladas anteriormente, aquellas referidas a infraestructura y equipamiento, docentes (lugar de residencia, especialidad, capacitación, remuneraciones), innovaciones educativas, organizaciones escolares (asociación de padres de familia, comité de aula, consejo estudiantil), relaciones de la escuela con la comunidad e impacto de la crisis problemas y respuestas). Se aplicaron fichas de recojo de la información a todos los centros (estatales y no estatales) y programas educativos de la zona, escolarizados y no escolarizados, que atendían a menores y adultos [Ver Ramírez, Eliana: «Diagnóstico de la Educación Básica en la Zona de Nueva Esperanza, TAREA, Lima, 1993].

Se hizo asimismo un mapeo organizativo que permitió reconocer la envergadura del tejido social de Nueva Esperanza (más de 600 organizaciones de base y 12 organizaciones con niveles de centralización), así como la variada experiencia de las dirigencias sociales en cuanto a asistencia, participación y gestión de sus procesos de formación.

Todo este trabajo zonal se hizo con la activa participación de la comunidad, organizada en un Equipo Zonal de Educación, con funcionamiento regular hasta el presente. Ello ha permitido actualizar a la fecha (1992-1993-1994) la información educativa y que, este año, sea Nueva Esperanza el lugar donde TAREA implementará experimentalmente una Red de Información Educativa.

El proyecto RIEL en el quehacer de TAREA

Al iniciar las actividades del proyecto RIEL en julio de 1993, TAREA se planteó como objetivo general establecer una red de información en apoyo al proceso de planeamiento, gestión y monitoreo de la acción educativa en el ámbito local. Objetivos más específicos fueron: diseñar y aplicar instrumentos de captación, avanzar en la adaptación de un soporte lógico computacional y seleccionar las tablas o cuadros de información adaptados a la educación local.

El proyecto RIEL es parte de un esfuerzo institucional por lograr que las propuestas pedagógicas y de gestión que levanta TAREA se complementen con un seguimiento adecuado de la compleja realidad educativa. La institución está avanzando simultáneamente el diseño de una red que consigne información para la gestión educativa escolar y local, y un sistema de seguimiento y medición de aprendizajes para niños de educación primaria.

El proyecto RIEL es parte del Sistema de Apoyo a la Gestión Educativa Local de TAREA, el cual tiene como propósito promover y apoyar la gestión del Proyecto Educativo Local, entendido como el instrumento político-pedagógico que debe dar dirección a la educación formal, no formal e informal del distrito.

En el corto plazo este sistema se ha planteado como objetivo central preparar las condiciones locales para la descentralización del sistema escolar, de manera que se logre que su gestión sea democrática y de calidad en los espacios locales. Para ello actualmente lleva a cabo tres proyectos: el programa de formación en gestión; el proyecto de fomento a la participación ciudadana en la gestión educativa; y el proyecto RIEL.

Los tres proyectos tienen una relación de complementariedad y se desarrollan, en el corto plazo, con la comunidad educativa y centros escolares estatales del cono sur de Lima Metropolitana. El programa de formación trabaja con los directores y subdirectores de los centros educativos públicos, siendo uno de los temas de formación el referido al planeamiento en la escuela y el papel de la información en la toma de decisiones. Las acciones de fomento de la participación ciudadana se realizan por zonas, siendo el territorio más importante la zona de Nueva Esperanza.

Política educativa y estrategia del proyecto RIEL

El proyecto se inició luego de que se anunciaron reformas en la gestión del sistema educativo. Reconociendo la vigencia de las corrientes internacionales en materia de gestión, el equipo RIEL asumió al distrito como ámbito básico para el futuro escenario educativo.

Entre marchas y contramarchas, finalmente fueron derogadas las disposiciones legales que autorizaban la transferencia de la gestión y administración de los cen¬tros educativos estatales a instancias privadas y de la comunidad, el subsidio por alumno y las pruebas anuales estandarizadas para el control de la calidad de la educación. A pesar de ello creemos que la localidad, como escenario de la gestión educativa, sigue manteniendo vigencia.

Las actividades del proyecto se iniciaron con la eje¬cución de la captación de información en Villa María del Triunfo, distrito urbano que presenta niveles de vida tipificados como pobres [iniciándose con ello la FASE 1 del Proyecto RIEL]. Posteriormente pretendemos abarcar los distritos de Villa El Salvador y San Juan de Miraflores, todos bajo la jurisdicción de la USE 11. Una vez definida el área geográfica de trabajo, se precisaron tres metas a lograr en la primera etapa:
a) la caracterización del manejo de la información en los centros educativos estatales;
b) el diseño de los instrumentos de recojo y el soporte computacional para el análisis y la presentación de la información referida a los centros educativos estatales del cono sur; y
c) el diseño y experimentación de una Red de Información Educativa Local (RIEL).

A continuación el equipo trabajó los distintos criterios de estratificación y definió el nivel y la modalidad educativa (inicial, primaria y secundaria de menores), el tipo de gestión (estatal y no estatal) y el tamaño del centro educativo (hasta tres tamaños) como los criterios básicos para la selección de la muestra.

Se planteó solicitar información en torno a los siguientes bloques: matrícula, aulas y secciones, administrativo, docentes, infraestructura y aspectos complementarios.

Efectuadas las acciones planeadas por el equipo, las dificultades surgidas en el desarrollo del proyecto fueron las siguientes:
1. Inmovilismo de parte de la USE 11, en momentos de cambio en la conducción del Ministerio de Educación [el ministro de Educación Jorge Trelles asumió el cargo el 17 de febrero y presentó su renuncia el 8 de octubre]. A esta situación le hemos denominado síndrome del cambio, pues hemos podido reconocerla en diferentes instancias y niveles del sector.
2. Escaso interés de parte de los centros educativos particulares y algunos estatales, lo que obligó a restringir la información al sector estatal e impidió, aún en éste, cubrir la muestra diseñada. Debido a esta razón, no ha sido posible completar la información dentro de los límites de confianza que la técnica estadística requiere. En el caso de los centros educativos privados, la actitud asumida ante el proyecto fue cauta. La impresión que el Equipo tuvo es que los colegios privados creyeron que a través de la información se les podía fiscalizar.
3. Carencia de un sistema de información estadística a nivel de centro educativo y escaso conocimiento de los directores sobre este tema, que demoró la devolución de los formularios y obligó a realizar continuas visitas por encima de lo programado.
4. La mayor dificultad en el llenado de los formularios se advirtió en los ítems referidos a la identificación del centro escolar, en los que deben utilizarse códigos establecidos -entregados éstos en los respectivos manuales de instrucción-, lo que pone en evidencia la falta de experiencia en el trabajo estadístico.

Para cumplir con el objetivo de procesar y presentar la información captada mediante las respectivas formas, Equipo ha iniciado el diseño de un programa computacional (RIEL v. 1.0) que mediante opciones apropiadas selecciona las salidas o tablas requeridas -tanto en términos absolutos como relativos- por el usuario, a base de los cuadros de las formas diseñadas, y además presenta indicadores -en pantalla o impresora- como eficiencia interna interanual, relación alumnos a docente, etc. El programa, en ese sentido, se encuentra en una etapa todavía experimental y está concebido para ser usado por entidades que tengan responsabilidades administrativas en una jurisdicción local o distrital.

En el aspecto institucional, por otro lado, en las coordinaciones realizadas con la USE 11 y los directores de los centros educativos, así como con otras organizaciones que trabajan en el distrito, se ha encontrado un elevado nivel de interés por el proyecto y deseos de participar activamente en su ejecución, lo que augura buenas posibilidades de continuación.

Las conclusiones de esta parte del proyecto son las siguientes:
1. La experiencia desarrollada ha puesto de manifiesto la insolvencia a nivel de centro educativo en el tratamiento de la información estadística. El contacto permanente con los centros educativos seleccionados ha permitido identificar a los agentes reales que procesan la información: el director o el profesor de matemáticas.
2. Dado que el proyecto asumió la recolección de información previamente procesada, la investigación también nos ha permitido detectar la carencia, en muchos casos, de fuentes primarias sistematizadas. En el caso de la matrícula se recurre tanto al registro de asistencia como al de matrícula; en los docentes la información básica se obtiene de las planillas de pago o las fichas escalafonarias; en infraestructura la situación es más compleja: no se cuenta con el inventario actualizado o simplemente no existe, recurriéndose a técnicas que no se encuentran respaldadas.
3. Aunada a la insolvencia en el tratamiento estadístico y la carencia de fuentes primarias sistematizadas podemos encontrar la indiferencia acerca del uso y las ventajas de la estadística en la gestión del centro educativo, debido a múltiples razones entre las que podemos señalar las siguientes: inadecuada preparación académica, carencia de apoyo logístico y falta de práctica permanente.
4. La práctica seguida por las Unidades de Servicios Educativos (USE) para la remisión de información a la Dirección de Estadística de la Sede Central permitió asegurar un «grado de confiabilidad» que, salvo en determinados momentos, nunca fue puesto en cuestión. Hoy como ayer, la fuente de información para la confección del Padrón de Centros Educativos es el propio colegio. En la posibilidad de discrepancias entre la fuente primaria y la tendencia de algunas de las variables clásicas del sector educativo, matrícula por ejemplo, aparece la necesidad de poner en práctica en la USE técnicas que permiten cerrar la brecha, sea hacia arriba o hacia abajo.
5. El contexto sociopolítico en el que se desenvuelve la práctica educativa no permite un reforzamiento de la acción de los centros educativos. Las marchas y contramarchas en la definición de políticas educativas estables generan incertidumbre e inseguridad en los agentes educativos, dificultando el funcionamiento del sistema.
Insolvencia, carencia, indiferencia, discrepancia, incertidumbre e inseguridad son, a nuestro entender, los códigos actuales del sistema educativo en su aspecto estadístico en un ámbito local, tipificado como urbano-marginal, detectados en esta primera fase del proyecto.

En la base del sistema estadístico de la educación: el centro educativo

En junio último TAREA presentó a la Dirección de la USE 11 una propuesta de acción en el corto plazo, considerando cinco acciones inmediatas, siendo la primera el estudio de estilos, rutinas y formatos para el manejo de la información al interior de los centros educativos.

El Equipo seleccionó tres centros educativos de Villa María del Triunfo, uno por nivel educativo: inicial, primaria de menores y secundaria de menores. Los criterios adoptados para la selección de los centros educativos fueron dos: participación en la primera fase del proyecto RIEL e interés en el proyecto.

El método de investigación empleado combinó la observación con la entrevista y para ello se preparó un cuestionario con trece preguntas. Las interrogantes fueron planteadas a los directores de los centros educativos.

Se exploraron seis temas: organización del centro educativo; responsabilidad en la producción y manejo de la información educativa del centro escolar; fuentes primarias de información cuantitativa; importancia para el centro educativo de las variables educativas; importancia para la USE de la información educativa; y discrepancias entre la información producida por el centro educativo y la procesada por la USE.

En términos generales existe conciencia en estos directores de las serias dificultades para el procesamiento de la información, y las ubican principalmente en la formación.

Por otro lado, fue notorio cómo el entusiasmo resulta importante para lograr una administración relativamente buena. En el caso del manejo estadístico, los encuestados tomaron la iniciativa de sustituir -en los hechos- la hoja de inventario físico general de bienes muebles en uso, proporcionada hasta fines de la década pasada, por un libro contable de inventario, logrando un mejor registro.

Las conclusiones de esta investigación son las siguientes:
1. La organización de los centros educativos, las actividades propias del director, que implican «hacer de todo», y la poca importancia que se le asigna a la información son factores que limitan el proceso y el uso de las estadísticas.
El sistema educativo considera en los hechos «confidencial» el uso de la información, por lo que se encuentra siempre en el escritorio o archivador del director, bajo llave. Por otro lado, la información en la mayoría de los casos no está en formatos apropiados de lectura común.
2. La variable «mejor» trabajada en los centros educativos bajo estudio es la matrícula. La fuente de información es variada, existen los registros de nota y asistencia, y la ficha de matrícula. Por tanto, el cruce de información resulta una técnica apropiada para darle consistencia. Como argumento adicional, la existencia de formatos apropiados, diseñados por la Dirección de Estadística del Ministerio de Educación, permite un mejor control de la información y esto abona a la conclusión. Por otro lado, la matrícula resulta ser relevante para el cálculo de las metas de ocupación que la USE estima en su presupuesto cada año.
3. Paradójicamente, la variable matrícula es la que goza de nuestra «mayor» desconfianza. Los directores de los centros educativos no se han preocupado -por lo menos hasta antes de la promulgación de la RM 0289- de conservar la información del acervo documentario del centro; la matrícula, por tanto, no tiene pasado o historia. ¿Cómo podemos constatar la veracidad de la misma a nivel de cada centro educativo? Cuando se le preguntó a uno de los directores si podría señalarnos la antigüedad de la información de la variable matrícula de su centro educativo. La respuesta fue: «Sólo desde que asumí funciones como director (en 1991). No es mi responsabilidad que el centro educativo no cuente con información de las gestiones pasadas (el centro educativo inició sus actividades en la década de los setenta».
4. Este no es el caso, en cuanto confiabilidad, de las variables docentes, administrativo mobiliario e infraestructura. La variable docente se calcula a través de la matricula en ese sentido es un componente dependiente. Conociendo la matrícula sabemos sobre el docente. Los administrativos -sean muchos o pocos- no merecen mayor atención en los formularios; en realidad mantienen. hasta el momento, un solo destino en la lógica educativa actual: «cuanto menos, mejor. En el caso de mobiliario e infraestructura, a pesar de no contar los centros educativos con los formularios apropiados, la situación de ambos estaría también definida y se graficaría con la expresión: «renovar todo». Por tanto, para estas tres últimas variables -personal administrativo, mobiliario e infraestructura- la existencia de documentos sustentadores apropiados por el momento no resulta relevante [en el caso de mobiliario e infraestructura, desde el 2 de marzo de 1990, mediante RM 260-90-ED, las instituciones del Sector Educación están obllgadas a terminar el inventario que la RM 596-88-ED no pudo culminar por razones de costo y reestructuración. Como parte del primer dispositivo legal, existe un formato -listo para introducir la información al computador una vez Ilenado- que registra información clasificada en los siguientes Ítems- código del bien, número de inventario, cantidad, documento sustentatorio, fecha de adquisición. valor unitario, marca del bien, número de serie, modelo, medidas, color, etc.].

Resalta por su importancia, en el contexto en que se desarrolló el trabajo, la vigencia del dispositivo legal RM 0289/94, sobre estadística educativa aprobado por el Ministerio de Educación. La finalidad de la norma aprobada es «normar y orientar las acciones que aseguren el establecimiento de un sistema de producción y actualización permanente de la estadística educativa mediante la participación responsable de los órganos educativos de todas las entidades y órganos del Sector Educación.»

Igualmente define las etapas -recopilación, crítica, codificación, procesamiento, análisis, edición y distribución-, las responsabilidades de los distintos órganos [Dirección de Estadística del Ministerio de Educación, las Oficinas de Asesoramiento Técnico de las Direcciones Regionales y Subregionales de Educación, los órganos de Ejecución Desconcentrados y los centros y programas educativos así como los institutos de Educación Superior No Universitaria], los plazos y variables -25 de marzo (matrícula); 31 de marzo (matrícula, docentes, centros educativos, secciones y aulas); y 30 de junio (variables en el nivel de desagregación de la ficha censal última)- del sistema estadístico del sector. En el caso de los centros educativos, las tareas asignadas son la recopilación, la crítica, el procesamiento y la información a las instancias administrativas inmediatas.

El documento legal sistematiza el proceso estadístico pero, a nuestro entender, siguen estando los centros y programas educativos supeditados al conforme de la USE de su jurisdicción. En cierto modo, las funciones asignadas por la Dirección de Estadística del Ministerio de Educación en la RM 0289 ponen de manifiesto que no les corresponde a los centros y programas educativos -no se sabe hasta cuándo- aplicar «(...) métodos y reglas de la ciencia estadística para describir, interpretar y explicar el comportamiento de los fenómenos materia del acopio de información estadística.» Definición de tareas que corresponde a la etapa del proceso estadístico denominada análisis, fundamental por su propia naturaleza para la descentralización y la desconcentración de la gestión de la educación. En todo caso, el resto de las fases son complementarias a ella.

Las perspectivas

De acuerdo con los resultados del proyecto, el problema mayor del sistema estadístico educativo no se ubica en la parte superior del organigrama del sector sino en su base, es decir, en el centro educativo. Nuestra investigación tuvo como área de trabajo una zona urbano-marginal de la capital de la república, y si los resultados descritos pueden calificar la situación de las estadísticas de la educación como dramática, imaginemos el problema en la zona rural y, más aún, en centros unitarios.

Creemos que cualquier paso hacia adelante deberá empezar por reconocer los siguientes criterios:
1. En la tarea educativa tienen cabida todas las especialidades. En ese sentido, es necesario superar la idea acerca de que el problema educativo sólo será resuelto por los propios docentes.
2. El cambio en la dinámica educativa debe reflejarse en el manejo estadístico de la información: fenómenos como la deserción» escolar sólo se entienden en períodos temporales interanuales y, como tales, sus formatos de recolección de la información están diseñados. Sin embargo, la temporalidad para el estudio de otros acontecimientos educativos significativos -por ejemplo ausentismo- deberá considerarse en adelante en períodos menores, en lo posible mensuales o bimensuales, lo menor posible (un mes o dos meses).
3. La competencia administrativa y el manejo de la información estadística del centro educativo deben garantizarse, sin que ello suponga que recaen sólo en el director.
4. El ordenador no es «la» solución al problema estadístico del centro educativo; en todo caso, debe ser visto sólo como un facilitador de tareas.

Características de la Red

A la fecha no hemos podido definir certeramente cuál debe ser el ámbito del RIEL, ni cuál(es) será(n) la(s) instancia(s) cabeza(s) de la Red, puesto que ello depende del modelo de descentralización que se impulse y de las instancias locales que expresen mayor iniciativa educativa.

Pese a esta limitación el proyecto quiere avanzar no sólo en el manejo de la información estadística a nivel de cada centro educativo, sino en el proceso institucional local que supone la implementación de una Red de Información. Este año se iniciará la experimentación de una Red a nivel zonal, que busca en un primer momento el intercambio de información, antes que la interconexión de los usuarios, por lo que tendrá un diseño mono-usuario; estará ubicada en un centro educativo de la zona de Nueva Esperanza, y su acceso se realizará vía material de difusión y convenios con los diferentes centros educativos e instituciones de la localidad.

Una vez culminada esta etapa se deberá iniciar la segunda etapa de la FASE 1 que tiene como metas:
• Experimentar una ficha personal de los niños que acceden al sistema educativo formal (1° grado), que permita hacer un seguimiento de su recorrido en el sistema, especialmente en lo referido a su performance escolar y a la variación de sus condiciones de aprendizaje.
• El inicio del tratamiento estadístico de lo que es la dinámica de la educación de adultos, especialmente de los adultos vinculados a las organizaciones e instituciones de la localidad. Ello requiere el diseño de instrumentos para el recojo, el procesamiento y la presentación de la información.
• Un sondeo para conocer la oferta y demanda de educación superior para jóvenes que ya han terminado la secundaria, que nos permita definir cuáles son las variables significativas para lograr una diagnóstico adecuado de este nivel.
• El funcionamiento experimental de la Red a nivel zonal, con una cobertura que, atendiendo los requerimientos de la educación formal de menores, incorpore la información de todas las instituciones y organizaciones que desarrollan actividades educativas en la zona.

Reflexiones finales

Creemos importante concluir el presente artículo compartiendo tres reflexiones surgidas a partir de la primera etapa y que señalan la envergadura y complejidad de la tarea de lograr un manejo adecuado de la información en la base del sistema educativo:
• Los centros educativos presentan un entramado de características que no se reduce a un problema de organigrama, funciones y recursos, sino que da cuenta de percepciones y concepciones, así como de un estilo de relaciones que permiten hablar de una «cultura de la escuela pública», que como tal debe ser enfrentada si se quieren lograr cambios significativos en la gestión educativa.
• Cualquier medida que busque un impacto positivo y duradero en el manejo de la información al interior de los centros educativos debe asegurar que exista una correspondencia entre el soporte técnico, la calificación del personal y la asignación de responsabilidades. Atacar sólo el soporte computacional sin dotar al personal directivo de mecanismos de capacitación y asesoramiento permanente en el manejo informático y estadístico, llevará a una subutilización de los equipos y a que no mejore significativamente el nivel de confiabilidad de la información recogida.
•Mientras la relación de los centros educativos estatales con las instancias centrales y desconcentradas del Ministerio de Educación sea de absoluta dependencia, no habrá cambios significativos en el manejo de la información. Contar con un soporte estadístico confiable será una necesidad para los directores de los centros educativos sólo cuando existan condiciones mínimas de descentralización y autonomía en la gestión de los centros educativos del país.

Bibliografía

BASADRE, Jorge. 1983. Historia de la República del Perú. Editorial Universitaria, Diez (10) tomos, 7º edición, Lima.

MINISTERIO DE EDUCACIÓN (ME). 1993a. Indicadores cuantitativos del sistema educativo. Proyecto «Diagnóstico General de la Educación», Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Agencia Alemana de Cooperación (GTZ), Lima.
_____________________________. 1993b. Financiamiento de la educación. Proyecto «Diagnóstico General de la Educación», Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Agencia Alemana de Cooperación (GTZ), Instituto Latinoamericano de Economía y Educación (¡LEE), Lima
_____________________________.1985. Estudio de la eficiencia interna en Educación Primaria y Secundaria de Menores. Dirección de Estadística, Unidad de Estudio y Análisis Estadístico, Lima.

ORIHUELA, Pedro. 1992. Proyección, deserción y déficit por el método de las magnitudes globales (mimeo). Ministerio de Educación, Dirección de Estadística, Lima.

SCHIEFELBEIN, Ernesto y M.C. GROSSI. 1980. «Informe estadístico sobre la repetición en América Latina». En Métodos estadísticos para mejorar la estimación de la repetición y el abandono escolar: Dos estudios metodológicos, UNESCO, París.

TAREA, Asociación de publicaciones educativas 1994a Informe sobre el tratamiento estadístico en el centro educativo (mimeo). Proyecto Red de Información Educativa Local, documento interno de trabajo, Lima.
_______________________________________.1994b. Informe final de la primera etapa del Proyecto (mimeo). Proyecto Red de Información Educativa Local, documento interno de trabajo, Lima.
_______________________________________.1994c. Informe final para la USE 11 de la primera etapa del Proyecto (mimeo). Proyecto Red de Información Educativa Local, documento interno de trabajo, Lima.
_______________________________________.1993. Formulación del Proyecto (mimeo). Proyecto Red de Información Educativa Local, documento interno de trabajo, Lima.

[Coautor: Luis Biondi Shaw].
[Agradecemos a Estela Gonzalez, responsable del Área Educación y Desarrollo Local de TAREA, por sus valiosos aportes al presente artículo].

Tarea, Tarea 34, pp. 33-43, Lima.

Ayer y hoy de la Constitución del 79

1993-08-30T06:00:00.000-07:00

El 20 de mayo de los corrientes el gobierno publicó en el diario oficial El Peruano el primer anteproyecto de la nueva Constitución que, de no mediar cambio político alguno, en el corto plazo empezará a regir los destinos de la vida política del país. Las modificaciones, innovaciones y derogaciones introducidas en la futura carta magna se ubican dentro del actual proceso de ajuste estructural y, por tanto, tienden a sancionar en lo legal los cambios que se operan en todo los ámbitos de la sociedad. Así, las leyes referidas a descentralización (D.L. 26011), financiación (D.L. 26012) y calidad de la educación (D.L. 26013) que modifican aspectos de fondo del sistema educativo encuentran en el anteproyecto de Constitución el marco apropiado para su futura viabilidad. [El alcalde de Miraflores, Alberto Andrade Carmona, ha firmado (Expreso, 20/06/93, p. A6) un aviso municipal, Educación: no a las marchas y contramarchas, en el que señala entre otras afirmaciones la predisposición del Presidente de la República y del Ministro de Educación a retroceder «(...) en las medidas que buscaban transferir la gestión educativa a la comunidad organizada argumentando que se busca evitar la politización' del tema». Aparte de las dudas -ciertas o no- de las máximas autoridades respectivas del ejecutivo, el Congreso Constituyente Democrático marcha con su propia dinámica y la transferencia de la gestión y administración de la educación a instancias menos centrales es prácticamente una realidad. Para el poder político entonces el problema es a qué nivel se le asigna la responsabilidad de la gestión educativa].

Desfinanciamiento educativo

Como parte de las modificaciones introducidas en el texto constitucional, los artículos relacionados con el financiamiento educativo de la Constitución de 1979 son ahora obviados en el anteproyecto. En este sentido la gratuidad de la enseñanza (Art. 25) y sus complementos tales como la construcción de centros educativos de primaria y la contribución en los aspectos de nutrición y útiles son modificados: en el caso de la gratuidad, el beneficio del subsidio sólo será aplicable a todo aquel estudiante «que no pueda sufragarla» y estará además sujeto «a las posibilidades del Presupuesto General de la República»; en cuanto a la construcción de centros escolares del nivel primario, el Estado en adelante no garantizará su construcción en las zonas que la población lo requiera; la nutrición y la dotación de útiles simplemente dejarán de ser una responsabilidad estatal. Se obvia presupuestar recursos financieros públicos dedicados a erradicar el analfabetismo (Art. 26) y a la compra de útiles. La contribución de las empresas al financiamiento de la educación (Art. 29) ahora no se considera. El no lucro en la prestación del servicio (Art. 30), dado su carácter conflictivo, por el momento queda en calidad de reserva para una posterior definición. De igual suerte es el referido a la exoneración tributaria por la prestación del servicio (Art. 32). Por último, el destinar no menos del veinte por ciento de los recursos ordinarios del Gobierno Central al sector Educación (Art. 39) es modificado, suprimiéndole la cantidad (veinte) pero al mismo tiempo dejando en un tono ambiguo la prioridad de recursos destinados a la educación.

Los objetivos del presente artículo son: Primero, averiguar las razones que motivaron a la Asamblea Constituyente de 1979 a sancionar en el texto constitucional un parámetro o coeficiente institucional (Art. 39), que a la letra dice: «En cada ejercicio, se destina para educación no menos del veinte por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto del gobierno central»; segundo, analizar la evolución de la absorción de recursos de la Educación Pública respecto al sector fiscal; y tercero, extraer conclusiones -preliminares- que sirvan como hipótesis de trabajo para un futuro inmediato. En cierto modo el segundo objetivo está relacionado con el primero porque a diferencia de lo que dijo el ministro Varillas: «(...) fijar en 20 por ciento responde a un criterio mágico que no tiene relación alguna con la realidad» [Varillas, Alberto. «La Reforma que se viene es buena», (1993). Debate N° 72, pp. 20-21, Lima], nunca hubo nada sobrenatural en el criterio que determinó un tope mínimo de recursos financieros para la Educación Pública.

Para tratar de hallar una respuesta al primer objetivo hemos creído conveniente llevar a cabo una revisión documentaría del Diario de Debates de la Asamblea Constituyente 1978-1979, buscando en ella hallar lo sustantivo de la discusión. En cuanto al segundo de los objetivos, emplearemos información relativa a las finanzas del Gobierno Central (GGC) y el gasto educativo público (GEP), respectivamente. La fuente de información para ambas variables es la Cuenta General de la República. La información por cierto ha tenido que ser posteriormente trabajada para que cumpla el requisito de homogeneidad, indispensable en el análisis comparativo de series de tiempo. Así, donde fue necesario, se tuvo que aplicar la técnica de los dozavos y trasladar información desde aquellos organismos descentralizados (ORDES) que también ejecutaron gasto en educación al correspondiente pliego. No obstante el trabajo realizado, la operación no pudo continuarse desde 1990, dado que algunas regiones ejecutan su gasto en educación independientemente al Gobierno Central. Como argumento adicional, las cifras últimas (1990-1992) del gasto educativo público tanto de las regiones como del Ministerio de Educación corresponden al calendario de compromisos y este documento, como se sabe, muchas veces contiene cifras distintas al balance de comprobación, estado financiero que sí es empleado en la elaboración de la Cuenta General de la República.

Los argumentos de la Constituyente del 79

La Constitución de 1933 sancionaba a las generaciones futuras -de hecho hasta 1979-, y a los gobiernos, obligaciones en el campo educativo que iban desde la obligatoriedad en la enseñanza primaria y su subsidiaridad respectiva hasta el señalamiento, en la ley apropiada, del monto mínimo de la renta que debía dedicarse «al sostenimiento y difusión de la enseñanza». En este último aspecto, la misma Constitución anunciaba el carácter progresivo que adoptaban los ingresos de la educación. Por otro lado, mandaba la existencia de una escuela en toda aquella localidad que estuviera poblada por lo menos con treinta habitantes en edad escolar. Más aún, la misma Constitución señalaba que el sostenimiento de las escuelas ubicadas en los centros industriales, agrícolas o mineros corría por cuenta de las empresas.

Para los constituyentes de 1978, los aspectos educativos de la Constitución del 33 debían ser mejorados, y los cambios debían sustentarse en una filosofía «verdaderamente revolucionaria». Leamos lo anunciado sobre el particular en la exposición de motivos:

«(...) En esta oportunidad se está tratando de precisar una filosofía verdaderamente revolucionaria para la Educación Nacional, donde se consagran los principios de democracia social, efectiva igualdad de oportunidades, incorporación de los avances conceptuales sobre educación humanista, integral, laboral y de adultos, con el fin de lograr un incremento cultural, artístico, científico y técnico del país». [Comisión Principal de Constitución de la Asamblea Constituyente 1978-1979. Exposición de motivos del Anteproyecto de la Comisión N° 11 Educación y Cultura, Culturas Nativas y Folklore, 17a. sesión, 28/12/78, Tomo I, p. 425, Lima.]

Como parte de la exposición de motivos, los constituyentes dejaron sentado que no podía existir la democracia social si no se diera la igualdad de oportunidades y la adecuada capacidad económica.

Antes de tratar los conceptos igualdad de oportunidades y adecuada capacidad económica, Humberto Carranza Piedra al presentar al pleno la ponencia de la Comisión de Educación dejó sentado el espíritu que motivaba !a redacción y presentación de los diecisiete (17) artículos constitucionales referidos a la educación. El constituyente dijo lo siguiente:

«( ... ) Ese esquema lo hemos dado para que se integre en función distinta de lo que es actualmente la Constitución en el Perú, que no tiene un ordenamiento, una mecánica, una doctrina, absolutamente nada. Entonces, hemos querido darle ciertas pautas, su doctrina, su filosofía, su orientación, su dirección, los tipos de educación y al final su financiación». [(p.431), Tomo I, 17a. sesión, 28/12/78, Humberto Carranza Piedra] El concepto igualdad de oportunidades tenía en el Estado al instrumento apropiado para su consecución y la «escuela pública» operativizaba mecanismo de la igualdad. En el caso educativo, la oportunidad estaba referida al acceso al sistema. Pero este acceso no debía entenderse como «un simple diletantismo». En efecto, lo que se buscaba era:

«(...) El cumplimiento de una obligación, por parte de cada persona, de alcanzar un grado de eficiencia social apropiado para poder hacer frente a los grandes problemas presentes y futuros: el subdesarrollo, la explosión demográfica, el hambre universal, la solución ambiental, la revolución científico-tecnológica, el cambio social». [Comisión Principal de Constitución de la Asamblea Constituyente 1978-1979. Exposición de motivos del Anteproyecto de la Comisión Nº 11 Educación y Cultura, Culturas Nativas y Folklore, 17a. sesión, 28112/78, Tomo I, p. 426, Lima].

En la búsqueda de que todos tuvieran la misma oportunidad de acceder a la enseñanza, la Comisión de Educación creyó conveniente -a diferencia de su homóloga del 33 generalizarla «gratuidad del servicio a todos los niveles educativos.

Los constituyentes por otro lado eran conscientes de las ineficiencias que podía originar la generalización del subsidio a la Educación Pública. Muchos de los potenciales efectos estaban vinculados con el perjuicio financiero que acarrearía a la sociedad. Demos lectura, a lo que ellos dejaron por escrito:

«Este beneficio (gratuidad) será normado por disposiciones legales que impiden el abuso de la gratuidad, por acogerse a ella estudiantes que gozan de solvencia económica y que restan oportunidades a quienes les corresponde este derecho. Asimismo, por las repeticiones de grado, la poca idoneidad de los estudiantes, la masificación de la matrícula, la persistencia de continuos estudios en los niveles más altos, difíciles y costosos, sin acreditar la capacidad necesaria» [(p, 427), Tomo I, 17a. sesión, 28/12/78. Exposición de Motivos].

La educación como servicio básico

Dado que en adelante el Estado se comprometía a ofrecer un servicio subsidiado, los constituyentes pensaron en una fórmula que ubicando a la educación como servicio básico absorbiera por su importancia en el desarrollo nacional, una parte significativa de los recursos del Presupuesto General de la República. En la ponencia de Humberto Carranza Piedra, presidente de la Comisión, se dice al respecto lo siguiente:

«Art. 17°.- En cada ejercicio presupuestal se destinará al Sector Educación no menos del 20% del Presupuesto General de la República». [Comisión Principal de Constitución de la Asamblea Constituyente 1978-1979, Exposición de motivos del Anteproyecto de la Comisión Nº 11 Educación y Cultura, Culturas Nativas y Folklore, 17a. sesión, 28/12/78, Tomo I, pp. 424-425, Lima].

El proyecto de artículo constitucional generó una reacción inmediata en algunos constituyentes. Los comentarios iban desde la apreciación que se podría generar una inflación -enfoque monetarista- hasta la que no encontraba razón alguna para sancionar un número o parámetro que, así planteado, parecería arbitrario. Enrique Chirinos Soto fue el constituyente que se opuso a este artículo, aunque solitario, en base al último argumento. Leamos lo que dijo:

«(„,) Me opongo a este artículo, por lo siguiente: En primer lugar, no sé cuál es el criterio para que sea el 20%, o sea la quinta parte de las necesidades del Estado. En segundo lugar, puede ser más. En tercer lugar, las declaraciones del señor Presidente (de la Asamblea Constituyente) o son declaraciones que no se cumplen, y está mal que la Constitución no se cumpla, o son declaraciones que se van a cumplir y que no van a quedar circunscritas en el ramo de la educación. Veo que el proyecto de la Fuerza Armada también tiene su porcentaje fijo de gastos para sus necesidades. Asimismo, el Poder Judicial; la Corte suprema también tiene un porcentaje fijo en gastos para sus necesidades. Entonces, señor, no hay Presupuesto de la República. Lo que tiene que hacer el Ministro de Economía y Finanzas es estudiar la Constitución y repartir los porcentajes según el volumen del gasto». [(p. 455), Tomo I, 17a. sesión, 28/12/78, Enrique Chirinos Soto].

Como respuesta el presidente de la Asamblea, Luis Alberto Sánchez, dijo:

«Creo que la argumentación es que todo el mundo tiene la meditación de que sí conviene poner este 20%, que no es novedad. En el Presupuesto de 1946 tenía el 20%, el de Cuba en 1940 tenía el 20%. entre nosotros hoy se está por el 15%, pero ha estado hasta el 27% en 1974, y en 1956 era el 23%. De manera que no son cifras y proporciones antojadizas, son cifras y proporciones que han existido». [(p. 455), Tomo I, 17a. sesión, 28/12/78, Luis Alberto Sánchez].

Y para otorgarle un argumento técnico, Humberto Carranza Piedra afirmó lo siguiente:

«(...) Si se revisan todas las conferencias sobre Educación, a nivel universal, encontramos la recomendación de que se debe colocar en los presupuestos generales de las repúblicas un porcentaje del producto nacional bruto y en otros un porcentaje del Presupuesto General de la República. Nosotros hemos recogido la mayor parte de ponencias para que se coloque el producto nacional bruto; pero nos preguntamos, ¿existe actualmente estadística para establecer ese producto nacional bruto? Sabemos que no existe. En cambio, sí es factible establecerlo en el Presupuesto General de la República». [(p. 455), Tomo I, 17a. sesión, 28/12/78, Humberto Carranza Piedra].

De acuerdo con lo dicho, los problemas relativos a la estadística no son recientes en el país. Aparte de no contar hoy con cifras sobre el sector educativo relativamente confiables, en el pasado -apenas quince años atrás- el problema era similar, pero en aquella oportunidad las cantidades macroeconómicas se hallaban en el centro del debate. Por otra parte, las experiencias internacionales servían como referencia para la sustentación -en el caso peruano- de la inclusión en el texto constitucional de un parámetro.

Durante la trigésimo cuarta sesión, es decir cuatro meses después de ser presentado el anteproyecto, la Comisión introdujo un agregado, «de los recursos ordinarios», al artículo original y de esta manera limitó la porción del gasto que debía destinarse ala Educación Pública. Ernesto Alayza Grundy, al mismo tiempo de señalarla diferencia entre recursos ordinarios y extraordinarios, refiere a la limitación de sujetar los gastos de la educación a los recursos fiscales. Leamos lo que dijo:

«(...) Los extraordinarios son los que provienen de créditos y los ordinarios los que provienen de impuestos, tasas, bienes de dominio, etcétera. No es posible que de lo que proviene del crédito para financiar obras determinadas, se tome una cuota dedicada a educación. No se puede. De manera que en esa forma no funciona el sistema. Hago la explicación para que tengamos claridad de conceptos. 0 entramos al veinte por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto del sector público o entramos a un 'equis' por ciento del producto bruto». [(p. 450), 34a. sesión, 18/04/79, Tomo V, Ernesto Alayza Grundy].

Finalmente, los constituyentes continuaron delimitando el artículo y por ello la variable Presupuesto General de la República quedó reducida al Volumen presupuestal del Gobierno Central.

La razón gasto educativo público a gasto del gobierno central

La profundidad de la crisis económica y el método de asignación del pensamiento económico dominante han traído como consecuencia, entre otros, la evaluación rigurosa de los recursos financieros que desde el Gobierno Central se asignan a los diferentes ministerios. Esta asignación de recursos responde en el momento actual al criterio de eficiencia económica. El método apropiado para decidir -al menos en teoría- si el proyecto es viable o no, se basa en adoptar la relación costo-beneficio. Los neoliberales en el campo educativo por ello «premian» o «castigan» cualquier proyecto si es que éste cumple el requisito de la rentabilidad o, en otras palabras, un mayor beneficio sobre un menor costo.

Al margen de la caída estrepitosa de los ingresos del Gobierno Central (impuestos y tasas, sobretodo), los responsables de la política económica actual han decidido desembolsar anualmente una parte significativa de éstos bajo la denominación del renglón siguiente: pago de interés de la deuda externa. La reinserción del país en el concierto financiero, ahora lograda, es el objetivo que en el mediano plazo, seguramente, absorberá la mayor cantidad de recursos.

Como parte del debate educativo actual, algunos expertos han opinado sobre el artículo constitucional que obliga destinar recursos del Gobierno Central a la Educación Pública. Hugo Díaz y Otto Eléspuru opinan en ese sentido lo siguiente:

«Definir qué participación debe tener fa educación en el PIB y los gastos del Gobierno Central es por ahora una cuestión subjetiva si se tiene en cuenta que el producto cae sostenidamente desde hace más de dos décadas (...)». [Diaz, Hugo y Otto Eléspuru. Financiamiento de la educación y leyes recientes. (1993). Instituto de Investigación de la Defensa Nacional, mimeo., Lima].

En efecto, el producto y por tanto los ingresos del Gobierno Central vienen cayendo sostenidamente desde tiempo atrás; pero fijar un parámetro institucional (en la actualidad 20%), como el que le corresponde a la Educación Pública, no tiene nada de subjetivo. Nos explicamos. En el artículo constitucional, punto en discusión, los constituyentes sancionaron una cantidad relativa -y no absoluta- que, subiera o bajara el ritmo de la actividad económica, parametraba en la misma dirección la cantidad de recursos que debería asignarse a la educación. Más aún, fa sujeción funcionaba como un mínimo, lo cual está bien, y no como un máximo o techo que de hecho funciona cuando el presupuesto del sector recorre las instancias del ministerio de Economía y finanzas. [Una opinión similar puede hallarse en Miranda Blanco, Arturo. Educación: ¿Otra brecha por Cerrar?. En Autoeducación Nº 36, pp. 5-8, IPP, Lima.]. Así expuestos los hechos, no entendemos cómo es que los mismos autores después afirman lo siguiente: «Tan cierto como la existencia de un techo límite para el gasto educativo, lo que debería respetarse es un piso presupuestario mínimo aceptable cuando se hacen los recortes». [Dlaz y Eléspuru. Op. cit.]. Y la incomprensión pasa por la ocurrencia de una paradoja: afirman primero que es «subjetivo -en el momento actual- decir cuánto de los gastos del Gobierno Central debe dedicarse como participación a la educación para después reconocer que cuando se trata de recortar recursos al sector no existe un «piso presupuestario mínimo». En la realidad, el nivel mínimo existe, nos referimos al artículo 39 de la aún vigente Constitución, pero no lo respetamos.

Por otro lado, en momentos de crisis económica los agentes económicos «pelean» unos a los otros por obtener la mayor cantidad de recursos públicos y el sector educativo, en esta lógica, casi siempre -si no la totalidad de las veces- perdió.

Si seguimos la misma línea de análisis que Díaz y Eléspuru le imprimen a los recursos de la Educación Pública, cabría la siguiente pregunta: ¿podría ser extendible a los ingresos de¡ Gobierno Central?; es decir, ¿acaso la Carta de Intención que han acordado el actual gobierno con el Fondo Monetario Internacional (FMI) contiene indicadores «subjetivos». [De acuerdo con el citado documento, el gobierno pretende en 1993 lograr un 10% del PBI en ingresos tributarios y en 1995: 13%]. Lo que sucede es que el centro de gravedad en la política fiscal ha sufrido un traslado, producto de la actual concepción económica dominante: la neoliberal. De concebir y ejecutar hasta el 28 de julio de 1990 una política de administración de la demanda, comprendiendo el gasto educativo público (GEP), hemos pasado a privilegiar los ingresos fiscales. La máxima en esta nueva concepción es el presupuesto equilibrado, y todo viene con arreglo a ello.

Como se dijo en Autoeducación 37 [Ver Pacheco Lay, Gonzalo. Ambigüedad y tendencias del D.L.26012, pp. 39-44, ¡PP. Lima], el proceso de ajuste estructural ha repercutido también en la educación en su aspecto presupuestario de dos maneras: pérdida de información y reducción del personal. Ambas situaciones a su vez generan un vacío en la producción de publicaciones. Y las consecuencias son aún mayores cuando, en momentos como los actuales, la confusión reina en torno al debate de un indicador estructural: se cumple o no el precepto constitucional del 20% de los recursos ordinarios del Gobierno Central dedicados a la Educación Pública.

La gráfica que hemos elaborado, al respecto, será útil para responder la inquietud. De acuerdo con ella, el argumento del exconstituyente Sánchez, acerca de que el número (20 por ciento) no es «antojadizo», es verdad; pero, si consideramos el período 1950-1989 y con las cantidades de la Cuenta General de la República, las magnitudes resultan distintas. Empezaremos anunciando que el subperiodo 1957-1969 fue el que registró la mayor proporción: 25.76% en promedio de recursos del Gobierno Central dedicados a la Educación Pública y en 1968 se logró la mayor absorción de recursos (30.50%). [En 1966 el ratio fue 30.34%, ligeramente inferior al logrado en 1968]. En este mismo intervalo la menor cantidad se registró en 1963 (19.93%). Desde 1970 hasta 1979, la situación fue diferente: la participación, como apreciamos en la gráfica, fue descendiendo paulatinamente hasta lograr en 1979 el menor destino de recursos (10.35%) y de hecho este fenómeno resultó siendo el mínimo en toda la serie (1950-1989). Desde 1980, cuando fa Constitución del 79 entra en vigencia, se produce el cambio en la curva de la relación entre gasto educativo público y gasto del Gobierno Central: empieza a tener una mayor participación de recursos, pero con altibajos, hasta lograr en los años 1987 y 1989 superar apenas el mínimo requerido: 21.89 y 21.02%, respectivamente.

Conclusiones

Los argumentos esgrimidos por los constituyentes en el período 1978-1979 para aprobar el artículo 39 de la Constitución estuvieron encuadrados, primero, en lo que ellos definieron como democracia social; segundo, la escuela pública aparecía como la instancia en la que las oportunidades se igualaban; tercero, el subsidio generalizado resultaba ser a la postre para los constituyentes el mecanismo que socialmente viabilizaba el acceso a la escuela; cuarto, fijar un parámetro o coeficiente institucional (20% de los recursos ordinarios), aparte de sustentarse en lo ocurrido en las décadas del cincuenta y sesenta en el país y al mismo tiempo revisar la experiencia de otros países, y también ser un orden de prioridad, era entonces una de las fórmulas de poder cambiar la tendencia decreciente que desde 196 empezó a registrar la relación entre gasto educativo público y gasto del Gobierno Central. De acuerdo con todo lo antes dicho, nunca existió un «criterio mágico» y si más bien mucho de historia.

Autoeducación 38, Instituto de Pedagogía Popular, pp. 14-20, Lima.

Neoliberalismo y subsidio a la Educación Pública en el Perú de los noventa

1992-12-31T06:00:00.000-08:00

Este trabajo pretende presentar las ideas principales de Milton Friedman –conocido economista y filósofo de la escuela económica monetarista- sobre la manera de solucionar el problema educativo. Con ello queremos demostrar que si bien es necesario estudiar el modelo educativo chileno, tomado como paradigma por las actuales autoridades del Ramo, resulta de igual importancia revisar las propuestas ideológicas de los representantes del neoliberalismo «moderno» en las que tanto el modelo chileno como el proyectado peruano se sustentan y que los organismos de ayuda financiera internacional recogen y aplican [véase los trabajos de Tedesco, Juan Carlos. Algunos aspectos de la privatización educativa en América Latina, Tarea, Materiales para la discusión, 1992; y Gorriti, Luis Carlos. Los nuevos roles de los Organismos Nacionales e Internacionales en la Educación Peruana y Latinoamericana, en Seminario La escuela que el Perú necesita, organizado por Foro Educativo, Marzo 5-6 (1992), mimeo., Universidad Católica, Lima].

Un segundo propósito de este trabajo es evaluar la manera como estuvieron distribuidos espacialmente los centros educativos estatales y privados en el país y el subsidio relativo de la educación estatal por regiones económicas. Para ello pasamos revista a la información disponible referida a centros educativos según tipo de gestión (estatal y privado) y gasto corriente por alumno de la década pasada, ambas presentadas por departamentos. Las cifras departamentales serán adecuadas al esquema de regionalización económica propuesto por Gonzales de Olarte [revisar Gonzáles de Olarte, Efraín. Economías regionales del Perú, IEP, 3º edición, 1988, Lima]. Ambas inquietudes están directamente relacionadas con la intención gubernamental de descentralizar el actual aparato administrativo y hacer participar a la comunidad en la gestión educativa; por tanto, a nuestro entender, son parte principal de la estrategia de corto plazo.

Razones económicas esgrimidas por los neoclásicos para privatizar la educación

El neoliberalismo preconiza que toda interferencia al mercado resulta finalmente perjudicial a la economía, inclusive en el campo educativo [esta sección recoge las ideas de Milton y Rose Friedman sobre el funcionamiento educativo. Para una mayor revisión véase su obra Libertad de Elegir, ediciones Orbis, pp. 211-264, 1983].

Si el aforismo friedmaniano «la inflación es un problema monetario en cualquier tiempo y lugar» ha conllevado a la implementación de políticas monetarias restrictivas; la Educación Estatal, mutatis mutandis, tendría también su máxima en la lógica neoliberal: «la mala calidad de la educación es un problema estatal en cualquier tiempo y lugar». En efecto, los clásicos fueron los primeros en admitir que el orden natural de toda sociedad en la búsqueda del beneficio máximo resultaba de la decisión libre de los individuos. Estas decisiones sirven además como información económica para saber el tipo y cantidad de bien o servicio a producir [para un mayor detalle del pensamiento clásico, ver entre otros trabajos Sunkel, Oswaldo y Pedro Paz. El subdesarrollo latinoamericano y la teoría del desarrollo, Siglo Veintiuno editores, 12º edición, México D.F.].

La interrupción o presencia de interferencias a la libre decisión de los individuos, originado principalmente por la intervención del Estado, han motivado que los consumidores por educación tengan poca influencia sobre el producto o servicio ofertado.

"En el costo de la enseñanza, esta enfermedad (sociedad sobregobernada) ha adoptado la forma de una privación a muchos padres del control sobre el tipo de educación que reciben sus hijos (...). El poder se cierne también sobre los educadores profesionales. El mal se ha agravado debido a la creciente centralización y burocratización de las escuelas, en especial en las grandes ciudades." (Friedman, op.cit.:215).

Con un mercado educativo controlado, los intereses de este tipo de organización están vinculados directamente a los docentes y administrativos que regentan la educación para su propio usufructo. En efecto:

«(...) Si el pagador inmediato era el estado en vez de los padres, (los docentes y los administrativos) esperaban disfrutar de mayor seguridad en el empleo y en el pago de sus salarios, así como de un mayor nivel de control." (Ibíd.).

Se argumenta, por otro lado, que las actividades educativas estatales por ser ejecutadas en la mayoría de los casos en volumen de producción de gran magnitud (metas nacionales) siempre producen beneficios de tipo económico (economía de escala), y éstos finalmente se reflejan en una tendencia a minimizar los costos educativos. Pero este análisis resulta parcial dado que para definir un bien o un servicio es necesario además que el consumidor defina o sancione con su elección lo realmente útil. De esta manera resulta que,

«El problema de la instrucción no es meramente cuantitativo; no se trata, sin m s, de que los distritos escolares se han hecho mayores y de que cada escuela tiene m s estudiantes por término medio. Después de todo, en la industria las grandes dimensiones han demostrado frecuentemente ser fuente de mayor eficiencia, costos más bajos y calidad superior. El desarrollo industrial ganó muchísimo en los Estados Unidos gracias a la introducción de la producción masiva, de los que los economistas denominan las 'economías de escala'. ¿Por qué‚ había de ser diferente en lo relativo a la educación?
No lo es. No se trata de una diferencia entre la educación y otras actividades, sino entre unas disposiciones bajo las cuales el consumidor tiene libertad para elegir y unas medidas con arreglo a las cuales el productor está en el poder, por lo que el consumidor tiene poco que decir. Si el consumidor tiene libertad para elegir, una empresa puede crecer solamente si produce algo que éste prefiere debido a su calidad o precio. El tamaño por sí solo no capacita a una empresa para imponer al consumidor un producto si éste no lo considera digno de su precio (...). Cuando el consumidor tiene libertad para elegir, el volumen sólo sobrevive si es eficaz.» (Ibíd.:219).

El control de la oferta educativa (Ministerio de Educación), y por tanto regulación de su respectivo mercado, motiva duplicaciones de índole tributaria. Debe recordarse que la fuente principal de financiamiento de los colegios estatales proviene de los ingresos de los contribuyentes, y muchos de los hijos de éstos no asisten a los colegios estatales. Los liberales se preguntan: ¿por qué, aparte de pagar la educación privada de mi hijo, tributo al fisco por concepto de Educación Estatal?, ¿no resulta atentatorio contra mi libertad de elegir lo que mejor me convenga? [parecerá una arbitrariedad la manera como los neoliberales eluden su responsabilidad de tributar por educación o, por concepto de redistribución del excedente social para balancear las desigualdades de ingresos. Su actitud, sin embargo, es coherente con la idea de que la mejor sociedad es la del «orden natural». Así, el «deber» de no pagar tributos por concepto de una educación que no consumen resulta parte de la preconizada libertad]. La propuesta de eliminar la duplicación de pagos a las personas de mayores ingresos (una por impuesto y otra por gasto directo) descansa en la liberación de tributos, muchos de los cuales son ineficientes e impiden una mejor asignación de los recursos. Tal como se afirma,

«(…) el beneficio que reciban los pobres compensar con creces el hecho de que algunos padres ricos o de ingresos medios puedan evitar pagar dos veces la educación de sus hijos.» (Friedman, op.cit.:235).

Sostienen así mismo que la ineficiencia del servicio educativo estatal, se debe a que los gobiernos populistas amparados en políticas de administración de la demanda, ignoraron las leyes económicas que también son válidas para este sector. En ese sentido, la planificación educativa ha terminado por generar mayores distorsiones:

«En la educación, los padres y los hijos son los consumidores y el profesor y el administrador de la escuela, los productores. La centralización educativa ha supuesto unidades de mayor tamaño, una reducción de las posibilidades de elección del consumidor y un incremento del poder de los productores. Los profesores, los administradores y los funcionarios sindicales no son distintos al resto de nosotros. También ellos pueden ser padres sinceramente deseosos de un buen sistema escolar. De todos modos, sus intereses como profesores, administradores o funcionarios sindicales difieren de sus preferencias como padres y son distintos de los padres cuyos hijos educan. Sus intereses se pueden satisfacer con una mayor centralización y burocratización, aunque éstos no satisfagan los de los padres; de hecho, un modo de servir a dichos intereses consiste precisamente en la reducción del poder de los padres.» (Ibíd.:220).

Así, los yerros de la actual administración educativa estatal, serían: centralización en la toma de decisiones, escaso poder de elección del consumidor y presencia de grupos de poder (sindicatos, sobre todo) interesados en sus propios fines. Los resultados los observamos hoy día en los niveles intolerables de la calidad de la educación impartida en los centros educativos.

Debemos señalar por otro lado que el mercado educativo estatal peruano es de tipo monopólico y hasta el momento cubre casi la totalidad de la demanda educativa nacional, por su precio subsidiado, servicio con poco sustitutos (elija entre el ocio y el trabajo) y por la existencia de barreras a la entrada de competencia al mercado. La Constitución Política de 1979 y la Ley General de Educación (23384) son los obstáculos normativos que impiden la aparición de una mayor cantidad de colegios de gestión privada. El Artículo 30 de la Constitución establece que la educación privada no tendrá fines de lucro y de igual filosofía es la Ley de Educación, el artículo 25 así lo sanciona.

Para el neoliberalismo el problema educativo se resuelve eliminando todo aquello que impide un libre ejercicio de las fuerzas del mercado; porque

«Cuando dominara el mercado privado, la calidad de toda la enseñanza mejoraría tanto que incluso la peor, si bien estaría relativamente más baja en la escala, sería mejor en calidad absoluta.» (Friedman, op.cit.:237).

En adelante, cuando los colegios compitan sólo el consumidor sancionará aquellos que considera idóneos para el desembolso monetario a realizar. El consumidor nuevamente ser el soberano, luego de haber sido desplazado por el Estado. Por otro lado,

"(...) Las dimensiones de una escuela pública estarían determinadas por el número de clientes que atraería, no por frontera geográficas políticamente trazadas o por una asignación por alumno (...).» (Ibíd.:227).

En busca de la eficiencia deseada, a la Administración Central no le cabe m s responsabilidad que normar los aspectos más generales. En el futuro, las instancias públicas locales, donde es posible neutralizar los intereses de los organismos de presión tanto docentes como administrativos y en las que el consumidor tiene una mayor presencia, serán las encargadas de ofertar el servicio educativo. En ese sentido,

«(...) los gobiernos locales deben proporcionar a sus ciudadanos servicios que éstos consideren acordes con los impuestos que pagan; de lo contrario, éstos deben ser sustituidos o la comunidad sufre una pérdida de contribuyentes.» (Ibíd.:220).

No obstante la transferencia de funciones a instituciones públicas locales, la decisión final quedar siempre en manos del consumidor. Una forma segura de garantizar la soberanía de éstos es mediante el sistema de pagos por vales (bonos, subsidios, etc.).

«A los padres se les puede y se les tiene que autorizar el uso de los vales no sólo en escuelas privadas, sino también en otros centros público; y no sólo en las de su propio distrito, ciudad o estado, sino en cualquiera que éste dispuesto a aceptar a su hijo. Esto dar a cada padre una oportunidad mayor para elegir, y al mismo tiempo exigir a las escuelas públicas que se autofinancien cobrando la enseñanza (totalmente si el vale corresponde al costo total; si no, al menos en parte). Las escuelas públicas tendrán que competir entonces tanto con las demás escuelas públicas como con las privadas." (Ibíd.:224-225).

Con el mecanismo de vales (bonos, subsidio, etc.), la educación estatal gradualmente entrará en un proceso de competencia, donde aparecerán nuevas formas de gestión o en algunos casos aumentarán o desaparecerán las formas ya existentes. En general,

«Muchas de las nuevas escuelas serían iniciativa de grupos no lucrativos. Otras serían montadas para conseguir beneficios. No hay modo de predecir la composición definitiva de la industria educativa: la determinaría la competencia. La única predicción que puede hacerse es que sólo sobrevivirían las escuelas que satisfacieran a sus clientes (...).» (Ibíd.:235-236).

No obstante la presencia de la competencia en el mercado educativo, la existencia aún de instituciones como la iglesia influirán en el precio del servicio, y con ello sobre la ganancia.

«(...) Sólo las iglesias se encuentran en una situación (financiera) que les permita subvencionar la enseñanza en gran escala y solamente las subvencionadas pueden competir con la educación `gratuita`. (¡Intentad vender un producto que alguien anda regalando!) (...).» (Ibíd.:227).

Lo que se busca, finalmente, es que el consumidor tenga una mayor presencia en el mercado educativo, y ésto debe interpretarse como el mayor aporte financiero de las familias a la educación de sus hijos. El fin perseguido por la corriente neoliberal en el mercado educativo es la financiación privada de la educación; los medios son los vales, la competencia y el mercado. Como lo afirma el propio Friedman:

«(...) Una de las ventajas del proyecto de vales es que estimularía una tendencia gradual hacia una mayor financiación directa de los padres (...).» (Ibíd.:226).

Perú: Discriminación en el subsidio estatal a la educación según regiones económicas

Planteamos la siguiente hipótesis de trabajo: en el momento actual cualquier intento por transferir la responsabilidad del financiamiento educativo –base de la descentralización y gestión educativa anunciada- del Gobierno Central hacia los Municipios y familias de las regiones económicas de menor acumulación, está condenado al fracaso. Las razones son las siguientes: el capital privado, inclusive del sector educativo, necesita condiciones mínimas –léase nivel de ingresos de la familia adecuado, infraestructura idónea, seguridad, etc.- para su reproducción, de lo contrario no de produce el asentamiento espacial del capital; y al mismo tiempo, el costo educativo mensual vigente a ser otorgado como subsidio [«En el Perú el subsidio llegaría hoy a US$ 3 mensuales por alumno (…).» Trahtemberg, León. La descentralización como consecuencia de la crisis y del ajuste. En Quehacer No 79, DESCO, 1992, Lima] está muy por debajo del pago mensual efectuado por las familias en los colegios privados, aun en los de dudosa calidad. Cómo podrá deducir el lector, una y otra razón no se cumplen sobre todo en las regiones más pobres.

La práctica de planeamiento, oficial desde 1962 en el Perú, adoptó el enfoque de la demanda social como respuesta a las necesidades de atención educativa en diferentes espacios geográficos del territorio nacional. Ciertamente el Estado no fue el único responsable, aunque si el principal, de proveer nuevas aulas; la comunidad andina y nativa, sobre todo la primera, amparadas en la división del trabajo de una organización ancestral, dedican parte de su jornada de descanso a la construcción, reparación y mantenimiento de los ambientes escolares. Por ello el centro educativo resulta en estas localidades ser el eje dinámico sobre el cual giran prácticamente el resto de actividades.

Los objetivos planteados para la educación en la última década, tales como brindar una mayor cobertura de atención en las zonas urbano-marginales, rurales y fronteras o transmitir los valores culturales e históricos para afianzar la conciencia nacional, reposaron en la estrategia de presupuestar recursos financieros en aquellas zonas donde justamente era inviable, en la medida de las necesidades, la construcción de centros educativos privados.

Si la lógica en adelante es pensar que el mercado, vía el libre juego de la oferta y la demanda, redistribuya espacialmente la ubicación de los actuales centros educativos; entonces, es necesario echar un vistazo a la actual distribución geográfica de éstos, empleando -como se dijo- la tipología de regiones económicas.

De acuerdo con el Cuadro 1, en el Perú hay un amplio predominio -hasta 1990- de la gestión estatal (86.6%) con respecto a la privada (13.4%). Obsérvese que los centros educativos privados están ubicados en las regiones donde el proceso de acumulación capitalista es estable y permanente (región central) y a medida que este rasgo se diluye regionalmente, el número relativo de éstos también desciende. En cambio, los centros educativos estatales están presentes mayormente en aquellas regiones donde la acumulación es menor o, en otras palabras, están ubicados donde existen predominantemente formas de producción no capitalistas. Además de los antes señalado, la región Central equipara los niveles de presencia de gestión tanto estatal como privada.

En cuanto a las tasas de crecimiento de centros educativos privados, la Educación Inicial presenta respecto al resto de niveles educativos el mayor crecimiento de la década (20.0%), en casi la totalidad de regiones. Como sabemos, en el Perú las estadísticas de atención educativa a los niños comprendidos entre los 3 a 5 años revelan justamente el menor trato diferencial de parte de la política sectorial. De acuerdo con el coeficiente de atención previsto en 1990 (54.8%), existe una demanda cautiva que el empresario privado (promotor) ha evaluado y por tanto dirige sus proyectos de factibilidad. Este hecho económico no se presenta en el nivel educativo inmediato superior: Primaria de Menores, porque el Estado atiende casi a la totalidad de la oferta educativa. Aunque la tasa de crecimiento promedio de la década de los ochenta de CC.EE. privados de Secundaria de Menores (17.4%) es relativamente importante, resulta menor a la obtenida por la Educación Inicial. La explicación podemos encontrarla, tentativamente, en la calidad de la educación impartida y en el paso educativo del nivel secundario al terciario (Superior) donde el padre de familia en la búsqueda de minimizar el riesgo de ingreso del joven a la universidad, decide que su hijo sea inscrito en un centro educativo privado.

En lo económico, la Educación Estatal suele señalársela como un servicio "gratuito". Aunque el origen de este calificativo no viene al caso, resulta que tal afirmación no es cierta. En la persistencia de la mal llamada educación gratuita, peor aún si ésta se ubica en un contexto como el actual, supondría de paso negar el carácter compensatorio del Estado que la administración Fujimori trata -pareciera ser- de superar. Debemos afirmar que el carácter compensatorio de este Estado se confirma al constatar la manera desigual de distribuir los ingresos generados por los diversos factores de la producción [os coeficientes de distribución familiar del ingreso entre el 40% más bajo y el 20% más alto en un período comprendido entre 1976-1988. Perú obtuvo los siguientes resultados: 13 y 52%, respectivamente; en cambio los países industriales, en promedio, registraron 18.1 y 41%, en el mismo intervalo de ingreso. Los datos obtenidos de Perú en Números 1991, Cuánto, Richard Webb y Graciela Fernández Baca, (cuadro 1.10)].

En economía, quiérase o no, el «menú gratuito» es ficción; todo cuesta. ¿Cuánto le cuesta en promedio a la población peruana «educar» (mantener sería la palabra mas apropiada) a un niño en un colegio estatal? Comparado con el promedio latinoamericano, aquí la educación resulta relativamente barata. La severidad y la extensión de la crisis económica permiten explicar la caída tendencial del subsidio de la Educación Estatal. Si en 1981 cada niño recibía en promedio 117.4 dólares por año para su formación, en 1990 el subsidio descendió a 68.4 dólares -ver Cuadro 2.

La cifra equivalente al promedio nacional, no tiene nada de referencial cuando es enfocada en aspectos más específicos, como son los ámbitos o espacios geográficos. Aquí veremos lo heterógeneo del precio de la Educación Estatal.

La región Central (Lima y Callao), donde se concentra el poder económico y político y donde las condiciones para la acumulación son las más seguras, recibió en promedio en la década de los ochenta por cada niño entre 19.2% y 15.5% por encima del promedio nacional. De hecho le corresponde comparativamente respecto del resto de regiones económicas del país, salvo el departamento de Arequipa, la mayor absorción del gasto por alumno. Las regiones descentralizadas se ubican por debajo de la región Central, aunque muchos de los departamentos que conforman esta región están por debajo del promedio nacional. La situación tiende agravarse en el caso de la región de los Espacios Mercantiles. Por ello los niveles de participación relativa bordearon casi a las dos terceras partes de la unidad de comparación. En el caso de las regiones de Colonización, los niveles de subsidio relativo estuvieron por debajo del promedio nacional pero se equipararon en mucho de los casos con las regiones Descentralizadas y los Espacios Mercantiles.

¿Dónde actuó la planificación educativa en la distribución de los recursos financieros? Si la direccionalidad de los recursos no hubiera sido previamente establecido, los presupuestos del sector por departamentos presentarían una configuración de asignación de acuerdo con la inercia económica. En otras palabras, ¿por qué algunos departamentos fronterizos categorizados como Espacios Mercantiles (Madre de Dios) y regiones de Colonización (Loreto) obtuvieron recursos financieros que los que comparativamente se le asignaron al resto de departamentos integrantes de las regiones económicas mencionadas? Sin lugar a dudas, existió una discriminación en la asignación financiera que favoreció aquellos departamentos que el Plan del sector de alguna manera priorizó.

Interrogantes para el corto plazo

1. En el Congreso Constituyente, ¿cuál será el temperamento de los partidos políticos e «independientes» respecto del parámetro (20% de los recursos ordinarios del Gobierno Central) que exige la actual Constitución en recursos financieros a la educación?; por otro lado, si se acepta el lucro en la educación, ¿pagarán impuestos los colegios con fines de lucro?, ¿cuáles serán las escalas?.

2. Si el gobierno aprueba el proyecto de municipalización de la gestión educativa, ¿de quién dependerá el financiamiento de los colegios que aún queden en manos del Estado?, ¿del Gobierno Central o de los municipios?. Si la responsabilidad cayese en manos de este último, ¿con qué recursos financieros cuentan para la financiación de la educación?, ¿crearán o ampliarán los tributos?, ¿acaso serán éstos dirigidos?; ¿cuentan los municipios con los técnicos adecuados para supervisar la gestión educativa?, ¿tienen los municipios conocimiento de la situación real de los centros educativos de su jurisdicción?. ¿Acaso no competiran también los municipios por los escasos recursos, si éstos son transferidos desde el Gobierno Central?.

3. En cuanto al subsidio por alumno, ¿qué costo unitario regirá?, ¿será acaso el promedio nacional o el promedio de algún nivel y modalidad específico?, ¿existirá algún criterio de diferenciación si los costos son vistos espacialmente? En otras palabras ¿habrá costos o subsidios diferenciados?.

Tarea, Tarea 30, pp. 11-19, Lima.

Economía y crisis de la Educación Pública Peruana

1992-02-27T06:00:00.000-08:00

Antes que nada quiero agradecer a los auspiciadores del presente Evento por la invitación a disertar e intercambiar opiniones sobre un tema ahora en boga, cual es el Gasto Educativo Público (GEP). Debo mencionar que éste es parte del conjunto de aspectos cubiertos por la Economía de la Educación, disciplina que trata de determinar los efectos de la economía en la educación y viceversa. [La Economía de la Educación trata además sobre el mercado de trabajo, las externalidades, los ingresos, etc.].

La preocupación actual del país por la economía de la educación, reflejada durante los últimos meses con una cantidad inusitada de artículos periodísticos, aparece en un contexto económico muy diferente al de los países desarrollados. En éstos nace aquélla para explicar el crecimiento observado durante la postguerra de sus economías. En ese sentido, surge en condiciones de prosperidad económica [la teoría del capital humano se constituyó en el cuerpo teórico de las ideas que sustentaban una relación causal directa de la educación a la economía]. En el Perú, la economía de la educación aparece en época de crisis económica y, ciertamente, no para explicar su contribución al desarrollo sino más bien para tratar de responder a la pregunta siguiente: ¿por qué la educación pública, entendida en su aspecto financiero, se encuentra en crisis? [no obstante, durante la vigencia del periodo llamado "Estado desarrollista" (1950-1965) se pudo comprobar como las ideas de la economía de la educación en general y de la teoría del capital humano en particular, auspiciadas principalmente por los organismos y agencias internacionales para el desarrollo, fueron difundidas, pero sin la debida comprensión. Nuestra percepci6n en los actuales momentos es que la Economía de la Educación viene -como parte del liberalismo- con mucha fuerza].

El contexto actual es de cambios severos experimentados y por experimentar, fundamentalmente en la estructura y rol del Estado. En ese sentido las autoridades del presente gobierno ponen en marcha un plan de reducción del Estado tanto en funciones como en número de fuerza laboral. Igualmente se ejecutan una serie de medidas de política económica a fin de asegurar un giro en el modelo de crecimiento. Así, después de ensayar en los primeros dos años del gobierno aprista el modelo llamado sustitución de importaciones (industrialización), se abre en los actuales momentos la economía con el fin de lograr un espacio en la economía mundial, principalmente como proveedores de materias primas.

A este proceso conjunto de reducción del Estado y reorientación de la economía se le denomina ajuste estructural. En adelante el mercado será e1 mecanismo que regule la actividad económica, es decir, oriente los recursos. De esta manera se espera que el Estado, por intermedio de sus instituciones, ya no intervenga en la economía regulando las tarifas de agua, luz, gasolina, los precios básicos (tipo de cambio salario, tasa de interés), asignando indiscriminadamente créditos (agrario, minero, vivienda, etc.) y subsidiando productos básicos como alimentos y medicinas sobre todo. Eliminado el elemento distorsionado de la economía -el Estado- sólo queda que las unidades económicas más eficientes, de acuerdo con las señale que mande el mercado (vía precios), puedan satisfacer la demanda, es decir los gustos y preferencias de los individuos.

En este marco de modificaciones tanto en la estructura y rol del Estado como del mecanismo asignador de recursos, surgen interrogantes acerca del destino de la educación pública. Las inquietudes en ese sentido son pertinentes dado que parte del paquete d medidas de reformas estructurales contempla la reducción del nivel del gasto del sector público.

Para tener una idea cabal del efecto combinado de políticas de estabilización y ajuste estructural en el ritmo de crecimiento del GEF observemos la Gráfica 1.

De acuerdo con ésta, en 1990 el GEP continuó perdiendo ritmo con respecto a su valor tendencial anual promedio (6.9%). Ciertamente, la caída anotada en una serie que abarca desde 1913 hasta 1990 llegó a ser la máxima. Debe señalarse, por otro lado, que la pérdida de ritmo se inicia en el año 1966 y que los cortos intentos de los cuatro últimos gobiernos por tratar de modificar la tendencia decreciente no lograron su cometido. La misma gráfica nos presenta de manera clara la ocurrencia de dos ciclos de largo plazo. Uno que cubre el periodo 1913-1947; y el otro, 1948-1990. La crisis actual del GEP se inscribe dentro de la fase recesiva (1966-1990) del segundo ciclo.

No obstante la ilustración de la pérdida de ritmo del GEP, la Gráfica 1 no contribuye a señalar el nivel de la caída. Para determinar la pérdida del nivel, la Gráfica 2 aportará luces.

El valor real del GEP en 1990 equivale a nivelarse con el gasto ejecutado en 1960. En otras palabras, la ejecución de la política antinflacionaria del presente gobierno de clara concepción monetaria ha permitido, entre otros hechos, que el nivel real del GEP en 1990 sufra un retroceso de treinta años. No obstante la caída registrada en 1990, los paquetes económicos implementados durante los últimos dos años del gobierno de Alan García hicieron mella también en el GEP. El nivel real de éste en 1989 (fecha que no se sabía nada del ajuste estructural) ya fluctuaba alrededor de los primeros años de la década de los sesenta.

De acuerdo con lo ocurrido con el GEP en 1990, en las próximas líneas pretendemos absolver las siguientes interrogantes:
1. En los últimos cuarenta años (1950-1990), ¿qué influencia tuvo la política económica en el GEP?
2. Para el periodo 1963-1988, ¿cuáles son los principales cambios al interior del GEP, tanto por niveles educativos como por objeto del gasto? y,
3. ¿Cuáles serán las posibles tendencias del GEP en el marco del proceso de ajuste estructural?

Para desarrollar estas preguntas se ha obtenido información macroeconómica principalmente del Compendio Estadístico 1991 de Webb y Fernández Baca. Para el caso de las finanzas de la educación pública la fuente principal ha sido la Cuenta General de la República (Ministerio de Economía y Finanzas) y los Balances de Comprobación Sectorial elaborados por el Ministerio de Educación.

Se utilizó la técnica de los mínimos cuadrados ordinarios para hallar los coeficientes de tendencia y la información es presentada según gobierno.

Influencia de la política económica en el GEP

El objetivo principal de la política económica en una economía como la peruana es asegurar el proceso de acumulación capitalista. Para que ello se cumpla, el diseñador de la política económica cuenta con una serie de instrumentos que le permiten influir sobre los agregados económicos principales: producto y empleo. El uso de los instrumentos económicos, por otra parte, varía según la concepción del problema que tenga cada escuela de pensamiento económico.

Como el GEP está relacionado directamente con la política fiscal es necesario contar con las principales variables financieras del Gobierno Central, tanto de ingreso como de gasto.

Previo a ello esbozaremos rápidamente los principales rasgos de la economía peruana, con el objetivo de tener una idea del papel que jugó el gasto público en ella. El Cuadro 1 nos servirá para apoyamos en la evidencia.

Desde 1950 hasta 1990 la economía del Perú estuvo estructurada para producir materias primas y colocarlas en el mercado mundial. Los principales compradores de las materias primas exportadas pertenecen al conjunto de países desarrollados. Por su parte, éstos han proveído al país tanto de bienes de capital como de bienes intermedios. En ese sentido la economía peruana es sensible a los cambios que se operan en la economía mundial.

No obstante la importación de bienes de capital e insumos intermedios adquiridos principalmente por la industria: en los últimos años se ha venido acentuando la compra de productos alimenticios. Ello ha traído como consecuencia el descenso de la respectiva producción nacional sectorial y, por tanto, la pérdida de capitalización, sobre todo de aquellos productores que aún emplean formas artesanales de producción. Por otro lado, empleando el mecanismo de precios relati¬vos, el agro ha venido subsidiando a la industria.

Desde 1968 hasta antes del inicio del gobierno de Fujimori, el sector público empezó a tener mayor presencia en las actividades productivas. Empero esta tendencia se viene observando desde el primer gobierno de Belaúnde (1963-1968). Por el contrario, desde fines de la década de los sesenta, la inversión privada empieza a adoptar un comportamiento estacionario.

Los aspectos anteriores configuran a la economía peruana como dependiente, con un sector público que busca -mediante su respectivo gasto- generar demanda ante el estancamiento de la inversión privada. La contracción de los ingresos del Gobierno Central (impuestos y tasas), motivado por la reducción de la actividad económica y la práctica de la evasión tributaria (contrabando, signos exteriores de riqueza e informalidad), hizo que los gobiernos emplearan dos mecanismos para financiar las actividades crecientes del sector público: el crédito solicitado al Banco Central de Reserva (emisión primaria) y el ahorro externo (deuda externa). En la búsqueda de corregir los desequilibrios tanto fiscal como externo y, desde mediados de la década del setenta, reducir el incremento de precios, los gobiernos han apelado al argumento de contraer el nivel real de la demanda interna, y dentro de ella principalmente el gasto público.

Así expuesta la lógica del modelo, el gasto público estuvo en la primera línea del listado de instrumentos posibles empleados en la política económica de tipo arranque-freno y, al interior de él, el GEP sufrió los impactos de las restricciones fiscales. Resulta ilustrativo, sobre el particular, señalar que cuando el Fondo Monetario Internacional (FMI) intervino en la solución a las crisis de balanza de pagos en 1958-59, 1967-68, 1976-79 y 1982-1983; el comportamiento del GEP tendió a contraerse. A pesar de que en la última crisis 1988-1990 la citada institución no participó -por el abierto enfrentamiento declarado por el APRA- en la corrección del desequilibrio externo, el gobierno finalmente siguió las mismas medidas ortodoxas (ver Gráfica 1).

Si el resultado fue la reducción de los ingresos del Gobierno Central y el incremento de sus gastos, es necesario indagar cual fue al interior del gasto público el nivel alcanzado por el GEP y el resto de sectores en los distintos gobiernos del periodo de análisis.

El Cuadro 2 muestra la importancia que cada gobierno le asignó a los diferentes sectores. Resalta, por ejemplo, la pérdida gradual de participación de lo sectores sociales. Al interior de éste viene cayendo gobierno tras gobierno tanto educación como salud. En cambio trabajo y vivienda -los sectores restantes del grupo de los sociales- se mantienen estacionarios [Los gastos de los sectores sociales lograron alcanzar su punto máximo durante el primer gobierno de Belaúnde (1963-1968). En este período es cuando finaliza la onda expansiva de los gastos en salud, educación, vivienda y trabajo iniciada por el "Estado desarrollista"]. Por otro lado, el gasto militar empezó a decaer desde el segundo gobierno de Odría (1950-1956), periodo éste en que consiguió obtener su mayor participación (23.5%) [No se pudo incluir en la serie por cuestiones metodológicas los datos referidos a las Fuerzas Policiales. Hasta el año 1968, el referido sector venía conjuntamente con Transporte y Comunicaciones en un único pliego. En ese sentido, los datos del total de gastos militares se encuen¬tran subestimados]. El sector economía, separado del resto de sectores del Gobierno Central debido a que en él se consigna los pagos por concepto de amortización de la deuda externa, fue incrementando su peso en el total del gasto a medida que transcurría el tiempo, llegando a mitad de la década de los ochenta, a absorber el .40.9% del total del gasto público.

En cuanto a las tasas de crecimiento, el Cuadro 3 revela que, por el lado del ingreso, los impuestos indirectos al consumo fueron más dinámicos (5.8% anual) que los directos (3.1% anual). Por el lado del gasto, las transferencias de recursos al exterior como pago de la deuda externa, canalizados en el sector Economía, fueron los componentes sectoriales más dinámicos del gasto. A continuación se ubicó el sector Salud (7.3% anual). El sector Educación, por su parte, registró un crecimiento anual promedio de 5.6% y por ello estuvo por encima del sector Militares (4.9%). 8 sector Vivienda, a su turno, fue el único en registrar una tasa promedio de crecimiento negativa (-4.2%).

En resumen durante el gobierno de Odría el GEP así como el resto de sectores tuvo que ceder posición ante la prioridad de los gastos militares. Más adelante, hasta el primer gobierno de Belaúnde, el GEP compitió por recursos financieros con los secto¬res Salud y Vivienda. En adelante la prioridad de los gobiernos de turno estuvo dirigida al sector Economía para amortización de la deuda externa y ello obligó a una reducción de la participación de casi la totalidad de sectores del Gobierno Central. En ese contexto, los sectores sociales en general y el educativo en particular se vieron afectados.

Los cambios ocurridos en el GEP han sido presentados de manera gruesa. No tenemos de este modo, un claro conocimiento de lo ocurrido por objeto del gasto y por niveles educativos. La siguiente parte, en la medida de lo posible, tratará de responder a lo requerido.

Cambios al interior del GEP

Es necesario saber que sucede al interior del GEP cuando la economía entra en crisis. Y lo es por dos razones: primero, siendo un sector intensivo en mano de obra (docentes), la caída del GEP implicaría también la calda de las remuneraciones; y segundo, al ser la composición por edad de la demanda educativa mayoritariamente joven, la calda del GEP afectaría directamente a los niveles educativos básicos, inicial y primaria. Para ello empleamos los Cuadros 3, 4 y 5.

De acuerdo con los Cuadros 3 y 5, el gasto corriente total mantiene una posición estacionaria (96.0%) en la estructura del gasto durante los distintos gobiernos. Al interior del gasto corriente, pierden espacio tanto las remuneraciones como los bienes y servicios mientras que van ganando posición las transferencias corrientes y las pensiones. Esto implica que en el sector educativo público el pago a los trabajadores cada vez cobra mayor presencia, a pesar de la calda observada en las remuneraciones [durante los últimos años de la década de los ochenta, parte de los pagos a los docentes (refrigerio y movilidad) se ejecutó como transferencias corrientes. Más aún, esta partida presupuestaria consigna los pagos efectuados al personal dependiente de los Organismos Públicos Descentralizados (Biblioteca Nacional, Instituto Peruano del Deporte, Instituto Geofísico del Perú e Instituto Nacional de Infraestructura Educativa). Por ello, su mayor presencia en el gasto total]. El gasto de capital, por su lado, mantuvo también una participación estacionaria.

En términos de tasas (véase Cuadro 3), el concepto más dinámico resultó ser las transferencias corrientes (5.2% anual); seguido de las pensiones (4.2% anual). En cambio, las remuneraciones y los bienes y servicios ejecutaron tasas de crecimiento negativas: -0.02% y -2.1 %, respectivamente.

Por el lado del gasto por niveles y modalidades, el Cuadro 4 indica una presencia mayor del gasto corriente directo tanto en la Educación Inicial como la Educación Secundaria. En cambio, la Educación Primaria va perdiendo posición. Igualmente, se advierte una presencia de la Educación Superior (Artística, Tecnológica y Pedagógica) en el total del gasto sin mayor variaciones en el tiempo. Esta vez en tasas de crecimiento, la Primaria viene descendiendo en el periodo (-1.9% anual) e igualmente el total del gasto directo corriente (-0.1%). Si comparamos el descenso de esta última categoría con el incremento logrado por el gasto corriente (1.3%), la diferencia entre uno Y otro es atribuible a la mayor presencia del gasto corriente indirecto; es decir, al pago de la burocracia.

Tendencia del GEP en el marco del proceso de ajuste estructural

Parte de las medidas del proceso de ajuste estructural es reducir el nivel del gasto del sector público. Para que ello se cumpla es necesario desprenderse, sobre todo, de aquellas empresas que compiten de manera desleal (con precios de venta subsidiados) con el sector privado e impiden el buen funcionamiento del mercado. La reducción del tamaño del Estado permitirá liberar recursos financieros. Como el Estado, el1la concepción liberal, sólo deberá dirigirse a brindar apoyo al sector privado con obras de infraestructura y de índole social (salud y educación), se espera una transferencia de recursos a la educación pública.

Ciertamente, al constatarse que hoy en día la economía peruana se encuentra en recesión y se está ejecutando el Programa de Reforma Tributaria -que deberá dar sus frutos en el mediano plazo-, se espera que el incremento del GEP se concrete en el mediano plazo. [Además, a pesar de la "luz verde" otorgada por los organismos financieros internacionales (FMI), los créditos llegarán recién en 1993].

Dada que la Educación Universitaria resultó ser socialmente menos rentable medida a través de la tasa de retomo, [véase ponencia de Arturo Miranda presentada al mismo evento] en adelante los alumnos del nivel superior sufragarán sus propios costos de enseñanza. No obstante, los alumnos que demuestren tener una condición socioeconómica baja y no puedan durante el transcurso de sus estudios pagar el costo del mismo, se les asistirá con créditos universitarios, pagaderos al término de la carrera universitaria y una vez incorporados al mercado de trabajo.

La Educación Básica -Inicial y Primaria de Menores- será el nivel educativo que recibirá mayores recursos. Los bajos índices de escolaridad, sobre todo del nivel educativo que está dirigido a los primeros años de edad, demuestran un rezago con respecto al resto de niveles educativos.

La Educación Técnica, por su lado, igualmente será beneficiada con mayores recursos. El desarrollo que hoy en día evidencian en materia tecnológica los países industriales se sustentan en el apoyo otorgado a la educación técnica por sus respectivos gobiernos en la oportunidad debida.

Los recursos financieros deberán ser destinados principalmente a la generación de la infraestructura (aulas, gabinetes, laboratorios, talleres) necesaria que sustente el próximo crecimiento de la economía. En ese sentido, se espera una mayor vinculación entre el mercado de trabajo y el mercado educativo.

Palabras finales

Después de observar que el GEP (y por comprensión las remuneraciones) han venido descendiendo paulatinamente desde 1966, comprendemos los reclamos de los docentes.

Las políticas de estabilización y el actual proceso de ajuste estructural motivaron la contracción real del GEP. En un contexto económico de crisis recurrentes, los gobiernos de turno creyeron conveniente dirigir lo recursos financieros captados por el Gobierno Central, en periodos gubernamentales diferentes, al gasto en defensa y al pago de la deuda externa. La creciente participación de este último en el total del gasto del Gobierno Central, hizo que la totalidad de sectores (incluida la educación) "compitieran" por obtener los cada vez más escasos recursos financieros. En esta lógica de consecución, a la educación pública no le fue bien. Amparados los gobiernos en respuesta como las siguientes: "El Magisterio nacional es muy numeroso, y podría originar, si le otorgan como aumento salarial lo que piden, el descalabro de la economía" o, como ésta, "si quieren aumentos, deberán ser generados por ustedes mismos", los docentes finalmente no lograron mejorar sus condiciones de vida.

Ante la pregunta si la caída observada del GEP pudo ser mayor, nuestra respuesta es afirmativa. El trato diferencial en materia remunerativa que brindaron los gobiernos a las distintas Leyes de Carrera de la Administración Pública, sirvió -en el caso de los grupos más próximos al poder político- para obtener una mayor ventaja remunerativa [la hipótesis le corresponde a Manuel Paiba, la cual compartimos]. Esta estrategia no fue practicada por los docentes: En cierto modo, la cohesión de éstos a través de su organismo sindical, impidió un mayor deterioro de sus ya golpeadas economías.

Tarea, Tarea 28, pp. 5-15, Lima.